Varslingsplikt ved funn av kulturminner

Dette er en artikkel fra NE nyheter, som nå er blitt til Estate Nyheter. Redaksjonen.

Kulturminneloven gir bestemmelser som setter grenser for privat handlefrihet i forbindelse med tiltak i områder der det med stor sannsynlighet finnes automatisk fredete kulturminner, det vil si kulturminner fra oldtid og middelalder inntil år 1537. Fredningen omfatter både de synlige kulturminnene og de som ligger under markoverflaten, samt kulturminner som ennå ikke er oppdaget eller registrert.At et kulturminne er automatisk fredet innebærer blant annet at det er ulovlig å ødelegge, grave ut eller skjule kulturminnet. Brudd på kulturminnelovens bestemmelser kan medføre straffeansvar.

Begrensninger for utbyggereKulturminneloven av 9. juni 1978 nr. 50 setter forbud mot tiltak som er egnet til å skade, ødelegge, grave ut, flytte, forandre, tildekke, skjule eller på annen måte utilbørlig skjemme et automatisk fredet kulturminne eller fremkalle fare for at dette kan skje. Et tiltak som faller innenfor denne kategori vil typisk være gravearbeid i forbindelse med bygging, grøfting og anlegg av vei. Forbudet gjelder selv om hensikten ikke er å skade kulturminnet, men tvert imot å bidra til dets bevaring eller opplevelse. Det kan i flere tilfeller ut fra samfunnsmessige eller privat behov være aktuelt å tillate et tiltak, selv om det virker inn på, skader eller utsletter et kulturminne. Slik avklaring kan skje i forbindelse med planlegging av en utbygging, ved oppdagelsen av et kulturminne ved et gravearbeid eller i sammenheng med vedtakelsen av enkelte arealplaner. I det følgende brukes tiltakshaver som en fellesbetegnelse på grunneier, byggherre og utbygger.

ReguleringsplanerVed vedtakelsen av kulturminneloven var det forholdet til reguleringsplaner som fikk størst betydning for de automatisk fredete kulturminnene. Slike detaljplaner skal avklare fremtidig byggeaktivitet og arealdisponering i bestemte områder. Lovgiver innførte det prinsipp at vern av disse kulturminnene skal avklares under arbeidet med en reguleringsplan. Forslag om reguleringsplan utløser undersøkelsesplikt og mulighet til å få kartlagt ikke kjente automatisk fredete kulturminner. Der kulturminneforvaltningen ikke kan godta at reguleringsplanen overkjører slike kulturminner, kan planen stoppes ved innsigelse. Tiltak som er i samsvar med reguleringsplan vedtatt etter kulturminnelovens ikrafttredelse 15.2.1979 kan normalt gjennomføres. Ved lovendring 21.4.1989 nr. 17 ble det samme prinsipp gjort gjeldende for bebyggelsesplaner og for områder som i kommuneplanens arealdel er utlagt til byggeområder og der vedkommende myndighet har sagt seg enig i arealbruken. Ikke kjente automatisk fredete kulturminner beholder derimot sitt vern etter loven, og det er først og fremst her en utbygger vil løpe den største økonomiske risiko.

Tiltakshavers søkepliktKulturminneloven foreskriver en meldeplikt ved planlegging av tiltak som kan virke inn på et automatisk fredet kulturminne. I realiteten innebærer dette at tiltaket ikke kan gjennomføres før kulturminneforvaltningen har tatt stilling til meldingen. Meldeplikten gjelder bare i forhold til kjente eller synlige kulturminner. En nærmere avklaring i forhold til de ikke kjente eller synlige kulturminnene reguleres i første rekke av oppdagelse av slike kulturminner under igangsatt arbeid. Meldeplikten er ikke bare begrenset til der tiltakshaver positivt vet at det er automatisk fredete kulturminner i det aktuelle området. I flere tilfeller vil han verken kjenne til at det er registrert automatisk fredete kulturminner på eiendommen eller til kulturminnets lokalisering og nærmere avgrensning. Meldeplikten omfatter også de tilfeller hvor tiltakshaver burde kjenne til at det kan være automatisk fredete kulturminner i området og der hvor det er tvil om det berørte objekt virkelig er automatisk fredet. Selv om en gravhaug ikke er registrert som kulturminne, har tiltakshaver meldeplikt dersom han burde forstå at haugen kan være et automatisk fredet kulturminne.Riksantikvaren skal snarest mulig avgjøre om tiltaket kan gjennomføres ved dispensasjon, og eventuelt fastsette vilkår for gjennomføringen. Hensynet til bevaring av kulturminnets kulturhistoriske verdi og vitenskapelige kildeverdi har stor betydning i den skjønnsmessige vurdering som Riksantikvaren gjør.

Stanse- og meldepliktDersom det først etter at arbeidet er igangsatt viser seg at tiltaket kan virke inn på kulturminner på en negativ måte, har tiltakshaver en stanse- og meldeplikt. Plikten oppstår når man avdekker et automatisk fredet kulturminne som man på forhånd ikke visste om, eller når man finner at tiltaket likevel virker inn på kjente automatisk fredete kulturminner. Poenget er at ikke kjente kulturminner beholder sitt vern, selv om det er gitt dispensasjon til gjennomføring av tiltaket. Stanse – og meldeplikten er ikke begrenset til de tilfeller hvor tiltakshaver eller en av hans medarbeidere positivt oppdager et ukjent automatisk fredet kulturminne. Ansvaret pålegges også når det er muligheter for at et automatisk fredet kulturminne kan bli berørt.

Må avventeArbeidet skal stanses i den utstrekning det kan berøre kulturminnet. Tiltakshaver må deretter avvente Riksantikvarens avgjørelse. Dersom en tiltakshaver ikke vil stanse arbeid til tross for at det er avdekket automatisk fredete kulturminner som kan bli berørt, vil forholdet umiddelbart kunne varsles til nærmeste politimyndighet med anmodning om å gripe inn. Riksantikvaren må avgjøre om arbeidet kan fortsette og vilkårene for det så snart som mulig, og senest innen 3 uker fra det tidspunkt meldingen er kommet frem til vedkommende myndighet. Forsinkelser i den videre fremdrift vil kunne ha betydelige økonomiske konsekvenser for tiltakshaver, og det er derfor viktig at denne type saker viktig avgjøres så snart som mulig. Entreprenøren vil antagelig kunne kreve erstatning etter alminnelige erstatningsrettslige prinsipper ved en fristoverskridelse fra Riksantikvaren.

Tiltakshaver skal dekke kostnader Ved planlegging av større private tiltak plikter den ansvarlig leder å undersøke om tiltaket vil virke inn på automatisk fredete kulturminner på nærmere bestemte måter. Spørsmålet om undersøkelsesplikt ved bygge- og anleggstiltak vil særlig aktualiseres ved planlagte tiltak i uregulerte områder. Det er tiltakshaveren som i hovedsak skal dekke kostnadene knyttet til registrering og utgravinger av automatisk fredete kulturminner. Det finnes i dag ikke noe samlet oversikt over det økonomiske omfanget av registreringer og utgravinger. Erfaringstall gir likevel grunn til å anta at de årlige utgiftene utbyggerne har samlet overstiger 100 millioner kroner.I henhold til loven ligger ansvaret for undersøkelsen på den ansvarlige leder, og det kan i visse situasjoner stilles spørsmålstegn ved hvem dette er. Eksempelvis kan det være usikkert hvem som skal regnes som ansvarlig leder når arbeidet på vegne av tiltakshaver (byggherren) planlegges av en person (arkitekten) og skal utføres av en tredje person (entreprenøren). Det avgjørende må her være hvem som i den konkrete sak har ansvaret for å innhente de offentlige tillatelser.

Befaring, registreringNormalt foregår undersøkelsesplikten ved at planen for det konkrete tiltak sendes til kulturminneforvaltningen. Undersøkelsen kan bestå i arkivundersøkelser, befaring for å bringe på det rene hvorvidt det foreligger automatisk fredete kulturminner som kan bli berørt av tiltaket, og registrering av automatisk fredete kulturminner for å bestemme type kulturminne som kan bli berørt.Fordi det er tiltakshaver som er forpliktet til å dekke kostnadene ved den særskilte granskingen av et potensielt automatisk fredet kulturminne, må det utarbeides et budsjett som sendes til tiltakshavers uttalelse. Det fremgår av forvaltningspraksis at en avgjørelse om prisen på arkeologiske undersøkelser ikke er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Tiltakshaver har derfor heller ikke klagerett når han mener at et registreringsarbeid blir for dyrt. Omfang og kostnader ved arkeologisk utgraving fastsettes derimot i særskilt vedtak og kan påklages på vanlig måte.SærskiltDet er uklart hva som ligger i begrepene særskilt gransking og særskilte tiltak. Dette må trolig forstås som både undersøkelser som må gjennomføres for å påvise om det foreligger automatisk fredete kulturminner i et område, og utgravinger av påviste kulturminner. Kostnadsdekningen gjelder derfor utgifter til arkeologisk arbeid dersom et tiltak blir tillatt fremmet. Kulturminnemyndighetene kan videre kreve at tiltakshaver dekker utgifter til vernetiltak, eksempelvis for å sikre et kulturminne mot steinsprut eller andre ødeleggelser i en anleggsfase. Også utgifter til konservering vil dekkes. Bakgrunnen for dette er at lovgiver har vurdert kostnader forbundet med en arkeologisk undersøkelse eller utgraving som kostnader på lik linje med andre utgifter som en tiltakshaver må innkalkulere i et byggeprosjekt. Tiltakshavers dekningsplikt er begrenset til det som er nødvendig for å sikre og videreføre det kunnskapspotensialet som ligger i kulturminnene. I utgangspunktet er det opp til kulturminnemyndighetenes faglige skjønn å avgjøre hvilke undersøkelser og utgravinger som er nødvendige.

Utgiftene kan dekkes av staten Riksantikvaren kan ved søknad fra tiltakshaver fastsette at utgiftene helt eller delvis skal dekkes av staten. Forutsetningen er at det foreligger særlige grunner, og problemet er at det ikke finnes nærmere retningslinjer for hva som ligger i dette skjønnet. Etter praksis å dømme stilles det forholdsvis strenge krav til de særlige grunner som må foreligge. Eksempelvis vil tilskudd fra staten være aktuelt til kommuner som har betydelig mengder automatisk fredete kulturminner i sentrale byområder. Utgangspunktet for vurderingen er ellers at utgifter til arkeologisk arbeid er normale kostnader en tiltakshaver må innkalkulere i prosjektet på linje med andre utgifter. Arkeologiske undersøkelser som søk og registreringer vil sjelden være av en slik størrelse at det blir aktuelt for staten å gå inn og dekke utgiftene. Kommer tiltaket i konflikt med automatisk fredete kulturminner slik at det må foretas arkeologisk utgraving, vil imidlertid kostnadene kunne bli så store i forhold til de totale byggekostnader og tiltakshavers økonomi at staten vil kunne dekke noe av utgiftene.

– Bør finansiereDet er grunn til å hevde at staten bør finansiere en større del av registreringene, og at mulighetene til å få dekket utgiftene til utgravinger ved mindre private tiltak må bli bedre. Til sammenligning dekker den svenske stat utgiftene til registrering i utbyggingsområder som er mindre enn 10 dekar, til forundersøkelser av kulturminner i de tilfellene der det ikke er gitt dispensasjon, til utgravinger av kulturminner som kommer frem etter at en utbygging er satt i gang, og til utgravinger av kulturminner som viser seg ikke å være kulturminner.Lignende regler bør gjøres gjeldende i Norge. En slik ordning vil i første rekke komme små private utbyggere til gode, og stimulere til rapportering av funn av potensielle kulturminner. Utgifter til registrering og utgravinger av automatisk fredete kulturminner i forbindelse med større utbygginger som har store næringsinteresser eller samfunnsinteresser, bør også i fremtiden belastes utbygger.

Unnlatt rapportering Kulturminneloven har en egen bestemmelse som hjemler straff ved brudd på de adferdsnormer som er fastsatt i medhold av loven. Strafferammen ble vesentlig forhøyet ved lovendringen 3.7.92 nr. 96. Loven har uaktsomhet som nedre skyldform for at den skal kunne håndheves effektivt. Har overtredelsen skjedd ved uaktsomhet, er den således straffbar.Spørsmålet om tiltakshaver har opptrådt uaktsomt beror på en helhetsvurdering på bakgrunn av den konkrete adferdsnorm. I forhold til forbudet mot å skade kulturminner er den sentrale problemstilling ikke hva siktede visste, men om han burde forstått at objektet eller området var beskyttet av kulturminneloven. Dette er særlig aktuelt for automatisk fredete kulturminner med en sikringssone på normalt 5 meter rundt kulturminnet.

Burde forståTypiske momenter i uaktsomhetsvurderingen vil være om vedkommende ut fra kulturminnets fysiske spor i terrengets karakter burde forstå at arealet kunne inneholde automatisk fredete kulturminner, om det i området ellers er kjent å være automatisk fredete kulturminner eller om siktede har hatt en klar foranledning til å sjekke om det kunne være slike kulturminner på eiendommen. Eksempelvis kan gravhauger forholdsvis lett oppdages. Selv om første straffalternativ i kulturminneloven er en forseelse, bestemmer loven at også forsøk på overtredelse er straffbart. Videre vil medvirkning være straffbart. Eksempelvis er det straffbar medvirkning å tipse naboen om at han burde slette automatisk fredete kulturminner for å unngå å måtte dekke arkeologisk registrering.Etter kulturminneloven straffes forseelser med bøter eller fengsel i inntil 1 år. Under særdeles skjerpende omstendigheter vil maksimumsstraffen være fengsel i 2 år. Et foretak kan straffes selv om flere ukjente ansatte til samme har utvist klanderverdighet. Der vilkårene for personlig straffeansvar er oppfylt, er foretaksansvaret et supplerende – ikke alternativt ansvar.