Utbyggingsavtaler – hvilke krav stilles til sammenheng mellom infrastrukturtiltak og utbyggingsprosjekt?

Reglene om utbyggingsavtaler muliggjør at private utbyggere kan påta seg ansvaret for oppgaver som tradisjonelt tilfaller det offentlige. Med hjemmel i pbl. § 17-3 kan utbyggere påta seg et økonomisk ansvar for de kommunale merkostnadene som oppstår i forbindelse med et utbyggingsprosjekt. 

Utbyggingsavtaler utgjør følgelig et virkemiddel for å realisere arealplaner, typisk gjennom utbyggers etablering av tiltak fastsatt som rekkefølgekrav i reguleringsplan.

Sett fra utbyggers side skaper avtalemekanismen en risiko for at kommunen fremtvinger ansvarsoverføringer gjennom fastsettelse av rekkefølgekrav den ikke har intensjon om å gjennomføre selv. Som følge av at manglende oppfyllelse av rekkefølgekrav utgjør et de facto byggeforbud, kan kommunen gå langt i å angi offentlige infrastrukturtiltak som nødvendige for å avhjelpe eksisterende behov. 

Forutsetninger om privat finansiering kan følgelig ligge bak planfaglige beslutninger, i strid med prinsipper om offentlig maktutøvelse og grunnleggende demokratiske hensyn.

Pluss

Selvaag og Boligprodusentenes forening vant frem i Høyesterett (+)

Karakterisering av årsakskravet

Den nedre terskelen for årsakskravet angis ofte som et krav om saklig sammenheng mellom infrastrukturtiltak og utbyggingsprosjekt. Dette ble beskrevet av Høyesterett i HR-2021-953-A (Selvaag) som at utbyggingen må være den direkte foranledningen til behovet for tiltaket. Saklighetskravet innebærer nærmere bestemt at tiltaket må dekke reelle behov som enten utløses eller forsterkes av utbyggingen, eller avhjelper negative konsekvenser av utbyggingen.

Høyesteretts formulering av årsakskravet gir anvisning på at det må foreligge et faktisk og etterprøvbart behov for tiltaket, og at dette kan føres tilbake til det konkrete utbyggingsprosjektet. Rene bagatellmessige tilknytninger mellom tiltak og utbygging er ikke tilstrekkelig. Årsakskravet bidrar dermed til å sikre at utbygger pålegges tilsvarende belastninger som prosjektet påfører utbyggingsområdet. Kommunen forhindres på denne måten fra å pålegge utbygger ansvaret for tiltak som har til formål å oppnå generelle kommunale målsetninger.

Kvalifisering av årsakskravet

Saklighetskravet fastsetter den nedre grensen for hvilken sammenheng som kan oppfylle årsakskravet. Det sier imidlertid ingen ting om hvor stor grad av tilknytning som kreves mellom infrastrukturtiltak og utbyggingsprosjekt.

I den nevnte Selvaag-avgjørelsen presiserte Høyesterett innholdet i årsakskravet. Høyesterett la til grunn at årsakskravet er kvalifisert, i den forstand at det må være en slik relevant og nær sammenheng mellom tiltak og utbyggingsprosjekt at det er berettiget å stille krav om særskilt rekkefølge. Det avgjørende for vurderingen av årsakskravet er følgelig om det reelle behovet for infrastrukturen berettiger kravet om tiltaket. Også denne presiseringen gir anvisning på en skjønnsmessig vurdering, men kvalifiseringen tydeliggjør at det kreves noe mer enn at behovet rent faktisk kan føres tilbake til utbyggingen. 

Selv om utbyggingsavtalen gjelder etablering av tiltak fastsatt i en gyldig vedtatt reguleringsplan, må det altså foretas en konkret vurdering av om behovet for tiltaket i tilstrekkelig grad forsvarer at utbygger pålegges et økt økonomisk ansvar.

Hensynet til den totale belastningen i området

Til tross for utgangspunktene skissert ovenfor, har Høyesterett stadfestet at belastninger på allerede etablert infrastruktur kan hensyntas innenfor rammen av årsakskravet. Virkningen av dette utgangspunktet er at sammenhengen mellom et utbyggingsprosjekt og et tiltak kan oppfylle årsakskravet dersom den samlede belastningen i området berettiger rekkefølgekravet utbyggingsavtalen angår.

Dette kan eksempelvis være tilfellet for utbyggingsavtaler om etablering av rundkjøringer eller veier, der trafikken fra andre eiendommer i området sett i sammenheng med det aktuelle utbyggingsprosjektet, utløser eller forsterker infrastrukturbehovet. 

Såkalte sumvirkninger utgjør følgelig et relevant hensyn, selv om det er noe anstrengt å si at et konkret utbyggingsprosjekt i slike tilfeller utløser eller forsterker behovet for tiltaket.

Pluss

Statens lek med utbygger etter tap i Høyesterett

Avgrensningen mot rene økonomiske hensyn

Kommunens motiv for å inngå utbyggingsavtaler kan ikke være av ren økonomisk art. Slike hensyn utgjør en absolutt yttergrense for hvilken sammenheng som kan foreligge mellom tiltak og utbygging.

Avgrensingen mot rene økonomiske hensyn har trolig sin begrunnelse i grunnleggende demokratiske betraktninger. Etablering av offentlig infrastruktur er en statlig oppgave som hovedsakelig finansieres gjennom skatter og avgifter. Den overordnede fordelingen av disse inntektene besluttes av Stortinget, men store deler av den faktiske disponeringen foregår på et kommunalt og fylkeskommunalt nivå.

Den kommunale pengebruken skal ha sitt grunnlag i politiske beslutninger og er underlagt strenge regler om budsjettering og regnskap. Uten en klar grense mot såkalte fiskale hensyn er det nærliggende å anta at mange kommuner hadde benyttet utbyggingsavtaler som et virkemiddel for å overføre kostnader til private utbyggere og på denne måten holde seg innenfor egne budsjetter. 

Det hadde følgelig eksistert en vedvarende risiko for at kommuners økonomiske beslutninger i større grad ble påvirket av private utbyggere enn av skattebetalende velgere, noe som overordnet sett hadde vært et demokratisk problem.

Det må samtidig fremheves at gjeldende rett ikke stenger for at økonomiske hensyn kan ligge bak beslutninger om å inngå utbyggingsavtaler om offentlige infrastrukturtiltak. Den økonomiske situasjonen til en kommune kan utgjøre en motivasjon for å tillate utbyggingsprosjekter som bidrar til å realisere politiske målsetninger. Dette er uproblematisk så lenge slike hensyn ikke er styrende for avtaleinngåelsen eller kommunens øvrige planfaglige beslutninger.

Om artikkelforfatteren:

Celine Vår Otterlei er ansatt i advokatfirmaet CLP.