Forvaltningens erstatningsansvar ved feil i byggesaker: Har kommunal- og distriktsdepartementet kontroll?

I Norge har man krav på byggetillatelse med mindre søknaden er i strid med loven, kommuneplan eller reguleringsplan. Forvaltningen har også en generell veiledningsplikt om hvordan regelverket skal forstås. Det er plan- og bygningsmyndighetene som innvilger byggesøknader og som skal veilede utbygger om hvordan plan- og bygningsloven skal forstås.

Den som skal bygge, og alle som blir berørt av tiltakene som bygges, er altså prisgitt at plan- og bygningsmyndighetene kan reglene og tolker reglene riktig. Men hva skjer i de tilfellene der det senere viser seg at plan- og bygningsmyndighetene har forstått eller brukt reglene feil, og dette har ført til et økonomisk tap for noen som er berørt av feilen? Kan den som har blitt påført et tap kreve tapet dekket av plan- og bygningsmyndighetene?

Utgangspunktet er at forvaltningen, også i plan- og byggesaker, kan gjøre feil uten at det nødvendigvis fører til et erstatningsansvar. Høyesterett slo i Rt. 2010 side 291 (Vangen-dommen) fast at det ikke er et objektivt ansvar for uhjemlet myndighetsutøvelse innenfor plan- og bygningsretten. Et erstatningsansvar må ha sitt grunnlag i arbeidsgiveransvaret i skadeerstatningsloven § 2-1, der et vilkår er at arbeidstakeren må ha handlet uaktsomt.

I HR-2019-2396 konkretiserte Høyesterett vurderingstemaet til om forvaltningens rettsanvendelse var forsvarlig ut fra det faktum som forelå på avgjørelsestidspunktet. I spørsmålet om forvaltningen har vært uaktsom må det gis et visst spillerom for feilvurderinger ved rettsanvendelsesskjønnet. Hvor grensen går for når rettsanvendelsen er forsvarlig har Sivilombudet tatt stilling til i en uttalelse publisert 23. august 2022.

Den konkrete saken Sivilombudet vurderte gikk ut på at Bergen kommune ga rammetillatelse, senere stadfestet av Statsforvalteren i Vestland, til riving av én eksisterende bolig og oppføring av rekkehus med fem boenheter. Tiltaket var avhengig av en rekke dispensasjoner, der den mest sentrale dispensasjonen var fra reguleringsplanen § 10 nr. 1, som gjaldt bygningenes maksimale dimensjoner og beliggenhet. I reguleringsplanen var det tegnet inn ett bolighus på eiendommen med konkret plassering og dimensjon. Dette ble det dispensert fra for å gi rammetillatelse for å bygge rekkehus med fem boenheter.

Naboer til tiltaket klaget til Sivilombudet. Etter at Sivilombudet hadde startet undersøkelser i saken, kom Statsforvalteren til at eget vedtak var ugyldig. Statsforvalteren fant nå at hensynene bak § 10 i reguleringsplanbestemmelsen ble vesentlig tilsidesatt, og at vilkårene i plan- og bygningsloven § 19-2 dermed ikke var oppfylt. Til tross for at Statsforvalteren mente vedtaket var ugyldig, valgte Statsforvalteren likevel ikke å omgjøre vedtaket. Hovedbegrunnelsen for dette var hensynet til tiltakshavers innrettelse: Tiltaket var allerede bygget.

Hva er rekkevidden av forbudet mot å erverve flere enn to boligseksjoner i et sameie?

Naboene rettet så et krav mot Kommunal- og distriktsdepartementet, som øverste plan- og bygningsmyndighet, om erstatning for kostnader påført for å få overprøvd vedtaket, samt erstatning for verdiforringelsen for egne eiendommer. Departementet avslo kravet og mente saken var behandlet forsvarlig.

Sivilombudet på sin side konkluderte med at det var tvilsomt om Statsforvalterens rettsanvendelse ved vurderingen av dispensasjonssøknaden var forsvarlig, og dermed tvilsomt om departementets avslag på krav om erstatning var riktig.

I sin vurdering tok Sivilombudet utgangspunkt i at det offentlige må innrømmes et visst spillerom for feilvurderinger ved rettsanvendelsesskjønn og at det i vurderingene av om vilkårene i dispensasjonsbestemmelsen var oppfylt kan være rom for ulike, forsvarlige vurderinger. Likevel var Sivilombudet klar på at forvaltningen må identifisere de hensynene som begrunner regelen det dispenseres fra, og at alle relevante fordeler og ulemper ved dispensasjonen må vurderes konkret. Denne delen av vurderingen er ikke preget av skjønn. Feil knyttet til kartleggingen av hvilke hensyn som begrunner den aktuelle bestemmelsen eller hvilke fordeler og ulemper som er relevante, vil dermed ikke være omfattet av det spillerommet for feilvurderingen ved rettsanvendelsesskjønnet som det offentlige må gis.

De sentrale feilene som Statsforvalteren selv kom til at gjorde eget dispensasjonsvedtak ugyldig, var at det, uten rettslige holdepunkter for det, var lagt til grunn en lavere terskel for dispensasjon fra eldre enn nyere reguleringsplaner, samt at det var feil å vurdere dispensasjon opp mot reguleringsplanen som helhet og ikke mot tiltakets nærområde.

Sivilombudet kom til at Statsforvalteren ved disse feilene hadde feiltolket sentrale rettskilder, og at det var lagt til grunn en uriktig terskel for å gi dispensasjon. Blant annet på denne bakgrunn kom Sivilombudet til at det var tvil om Statsforvalterens rettsanvendelse ved stadfestelsen av kommunens vedtak var forsvarlig. Det ble for enkelt å henvise til at forvaltningen har spillerom ved skjønnsmessige vurderinger.

Sivilombudet kom altså til at det er tvilsomt om departementet, i denne konkrete saken, hadde grunnlag for å avslå erstatningskravet. Departementet vurderer nå saken på nytt, og det gjenstår å se om departementet er enig med Sivilombudets syn.

En tolkningsuttalelse fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet fra november 2021 (21/3943) kan videre tyde på at den ovennevnte saken ikke er det eneste eksempelet der departementet ikke treffer i sin vurdering av den økonomiske konsekvensen av at det blir gjort feil i plan- og byggesaker. Den konkrete tolkningsuttalelsen gjaldt oppfyllelse av rekkefølgekrav i reguleringsplan gjennom innbetaling av økonomiske bidrag til kommunen nedfelt i en utbyggingsavtale.

I tolkningsuttalelsen uttaler departementet blant annet at der en privat aktør har betalt inn økonomiske bidrag i tråd med en utbyggingsavtale som senere blir kjent ugyldig, må et spørsmål om tilbakebetalingsplikt løses på grunnlag av alminnelige erstatningsrettslige regler, og at det aktuelle ansvarsgrunnlaget normalt vil være arbeidsgiveransvaret i skadeerstatningsloven § 2-1.

Etter vårt syn treffer ikke departementet når det tar utgangspunkt i at tilbakebetalingskrav i et tilfelle som dette må hjemles i skadeerstatningsloven § 2-1. Etter vårt syn er man her i utgangspunktet utenfor erstatningssporet. Dersom en utbyggingsavtale som danner grunnlag for en betalingsforpliktelse kjennes ugyldig, er det selve ugyldigheten som danner grunnlag for en tilbakeleveringsforpliktelse. Det blir ikke spørsmål om å erstatte et tap, men å betale tilbake det som det ikke var grunnlag for å kreve.

Er det gunstig å vente med ombygging og bruksendring av eksisterende bygg?

Om forvaltningen i tillegg er erstatningsansvarlig for eventuelle tap den private har lidt, for eksempel som følge av å få avklart ugyldigheten, må imidlertid vurderes etter alminnelige erstatningsrettslige regler.

I Oslo kommune virker praksis å være at det ved ugyldige utbyggingsavtaler, så skal økonomiske bidrag bli tilbakebetalt. I Entra-saken (LB-2019-125154) var partene enige om at konsekvensen av ugyldighet var at kommunen skulle betale tilbake beløpene som var betalt i kontantbidrag. Det synes også å ha vært utgangspunktet i en dom fra Oslo tingrett fra mai 2022 (21-168660TVI-TOSL/02) der tema var lovlighet av rekkefølgekrav i reguleringsplan og utbyggingsavtale.

Sakene kan tyde på at departementet ikke i alle saker har kontroll på hva som vil være konsekvensen av at plan- og bygningsmyndighetene har begått feil i sin utøvelse av myndighet. Selv om også plan- og bygningsmyndighetene må kunne begå feil uten at dette fører til erstatningsansvar, er det av stor betydning at departementet som øverste plan- og bygningsmyndigheten har kontroll på hvilke tilfeller av feil som utløser krav om erstatning og når eventuelt partenes ytelser skal tilbakeføres.

Departementets tolkingsuttalelser har stor betydning for kommunenes og Statsforvalternes praktisering av plan- og bygningsloven. Uttalelser som gir uttrykk for uriktig juss bør derfor rettes opp raskt.

Om artikkelforfatterne: Emilie Ovanger Jarlsby og André Klakegg er advokater i Advokatfirmaet BAHR AS.