Kronikk: Når normer blir lov: Hvor blir det av politikken?

Kronikkforfatterne er Maren Bjerkeng og Mansoor Hussain i Aspelin Reitan Eiendom.

En kommuneplan skal vare i mange år. Boligbehov endrer seg, næringslivet endrer seg, og det gjør også de politiske flertallene som skal veie de ulike hensynene mot hverandre. Nettopp derfor har planverket tradisjonelt hatt et viktig skille: bestemmelser er juridisk bindende, mens normer er veiledende politiske føringer som kan endres og justeres uten at hele planen må endres. Det skillet er i ferd med å viskes ut i forslaget til ny arealdel i kommuneplanen for Oslo (KPA).

En rekke normer i planforslaget, blant annet knyttet til uteareal, avstand til vassdrag, høyhus og parkering, gjøres juridisk bindende ved at de tas inn i planen som bestemmelser. Det høres ut som en teknisk detalj når normene uansett blir lagt til grunn i saksbehandlingen. Men når en norm går fra å være en uavhengig føring til å bli en bestemmelse i KPA, fjernes samtidig fleksibiliteten til å tilpasse kravet i takt med endret behov og endret politikk. I praksis flytter dette makt fra folkevalgte til planverket selv.

Fra politisk verktøy til fastfrosset norm

Forskjellen på en norm og en bestemmelse er ikke bare juridisk. En veiledende norm kan tolkes og vektes ulikt fra sak til sak, og den kan endres av kommunen uten at hele KPA må rulleres på nytt. Når normen tas inn i KPA blir den plutselig rettslig bindende, og et avvik fra den krever enten dispensasjon i hvert enkelt tilfelle eller eventuell justering av KPA. Når stadig flere normer flyttes fra det ene kategorien til den andre, blir spillerommet for løpende politisk justering tilsvarende mindre.

Les også:

Kronikk: – La høyden være en kvalitet, ikke et unntak

Vi ser dette flere steder i planforslaget:

• Avstand til vassdrag har gått fra å ligge i styringsdokumenter til en bestemmelse i KPA. Dette blir i praksis en bindende byggegrense, uten at det skilles klart mellom nybygg på ubebygd areal og ombygging eller rehabilitering av eksisterende bygningsmasse som allerede ligger innenfor grensen. 

• Krav til friområde og park lå tidligere i kommunedelplan. Nå foreslås de gjort juridisk bindende gjennom et temakart, i stedet for å vurderes konkret opp mot det enkelte prosjektets størrelse, formål og beliggenhet

• Uteareal-normen, som i sin natur bør kunne følge endrede oppfatninger av bokvalitet og endrede bebyggelsesmønstre over tid, foreslås på samme måte låst som faste krav uavhengig av sted i bestemmelsene i KPA. 

• Parkeringsnormen er også lagt inn, riktignok som retningslinje, men den er formulert med ordet «skal», som i praksis gir den samme virkning som om den var bindende. 

Resultatet er at det som fremstår som fleksibelt på papiret, ikke nødvendigvis oppleves slik i møte med planen, og videre at politikerne gir fra seg makten til å endre normer i takt med politikk og samfunnsbehov. Et eksempel på den nødvendige og ønskelige fleksibiliteten ved å bruke normer, er den nylige endringen av leilighetsnormen for å myke den opp slik at den bedre speiler boligbehovet.

Høyhusstrategien som eksempel

Det tydeligste eksempelet er høyhusstrategien. Strategien ble utformet nettopp som et veiledende dokument: et politisk styringsdokument som skulle gi retning for hvor og hvordan høyhus kan vurderes, og som kunne justeres etter hvert som byen, holdningene og behovene endret seg. I forslaget til ny KPA foreslås det nå at bygninger over 42 meter skal vurderes i henhold til høyhusstrategien. Dermed gjøres strategien i praksis juridisk bindende.

Konsekvensen er at fremtidige politikere mister handlingsrom til å justere kursen. Skal Oslo om noen år ønske å åpne for høyere bebyggelse i et nytt innovasjonsdistrikt, eller stramme inn i et område der utviklingen har gått for fort, er verktøyet for å gjøre det ikke lenger en ordinær politisk beslutning. Det krever i stedet en formell endring av kommuneplanen, eller dispensasjon fra den. Et dokument som var ment å være levende og til å justeres etter hvert som byen utvikler seg, låses fast i det øyeblikket det bygges inn i KPAs bestemmelser, uavhengig av hvilket bystyre eller byråd som sitter når behovet for justering melder seg.

Et demokratisk spørsmål, ikke bare et juridisk

Dette handler om noe mer enn planfaglig systematikk. Kommuneplanens arealdel rulleres sjelden, og en full revisjon tar gjerne flere år å gjennomføre. Når normer som egentlig er ment å utvikle seg over tid, som klimakrav, mobilitetsløsninger eller forventninger til uterom, i stedet gjøres til faste bestemmelser, overlates den løpende justeringen til skjønnsutøvelse i enkeltsaker fremfor til ordinær politisk behandling. Det er byrådet og bystyret, ikke planteksten i seg selv, som skal svare for hvordan Oslo prioriterer mellom vekst, klima, bokvalitet og næringsutvikling når forholdene endrer seg. Når stadig flere av disse avveiningene låses inn som juridisk bindende normer, blir det vanskeligere for de folkevalgte å gjøre nettopp den jobben velgerne har gitt dem.

Les også:

Verdens beste by krever mer enn verdens beste intensjoner

Vi mener ikke at alt bare bør være normer. Der hensynene er grunnleggende og lite omstridte, som sikkerhet, naturmangfold og vern av udiskutable verdier, kan og bør bindende bestemmelser fortsatt være riktig virkemiddel. Men der normene i sin natur er ment å utvikle seg i takt med kunnskap, teknologi og politiske prioriteringer, bør de forbli nettopp det, slik at de kan justeres uten at hele kommuneplanen må endres.

Politikken bør styre planen, ikke omvendt

Den nye KPA-en skal legge grunnlaget for Oslo i flere tiår fremover. Nettopp derfor bør den være tydelig på retning og ambisjon, men varsom med å låse fast dagens løsninger som evigvarende norm. En kommuneplan som gjør for mye juridisk bindende, risikerer å gi samme svar lenge etter at spørsmålene har endret seg, og å frata morgendagens politikere verktøyene de trenger for å lede byen videre.

Oslo er tjent med en arealdel som skiller tydelig mellom det som faktisk må være ufravikelig, og det som bør forbli politikkens ansvarsområde. Da beholder vi normenes fleksibilitet der det trengs, og bruker bestemmelsenes forutsigbarhet der det faktisk er nødvendig. Derfor burde normer ut av forslaget til kommuneplanens arealdel. 

Det er en stor forskjell på hvem som styrer byen: politikerne, eller planen de selv en gang vedtok.