Planen har vært ute på høring, og høringsfristen er nå ute.
Et stort antall innspill (630) skal bearbeides i kommunen før planen skal til
politisk sluttbehandling våren 2023. De overordnede målene for planen er å
ivareta klima og natur, og legge til rette for en bærekraftig
samfunnsomstilling de neste årene. Det skal blant annet gjøres ved å holde
bystrukturen samlet, bevare og tilbakeføre områder til landbruk, natur og
friluftsliv.
Planen søker også å differensiere tetthet gjennom å utvikle byen
innenfor begrensede geografiske områder. Dette skal blant annet redusere
behovet for transport. Disse overordnede målene ser det ut til å være enighet
om blant utbyggerne.
Flere av de største utbyggerne stiller seg likevel
kritiske til detaljeringsnivået i forslaget og omfanget av bindende
bestemmelser. Det hevdes at forslaget er i strid med plan- og bygningsloven og
at detaljeringsnivået heller hører hjemme i en reguleringsplan. Flere er også
usikre på hvilken betydning forslaget vil få for allerede vedtatte
reguleringsplaner.
Arealdelens detaljeringsnivå – lovlighet og
hensiktsmessighet
Kommuneplanens arealdel er kommunens viktigste
styringsverktøy for arealbruken i kommunen. Formålet er å få frem de overordnede
hensyn, den langsiktige strategi og være bindende for den framtidige
arealutviklingen, herunder for reguleringsplaner og enkeltvedtak.
Kommuneplanens arealdel skal være utformet på et
overordnet nivå, noe som fremgår av plan- og bygningsloven § 11-5 annet ledd:
Kommuneplanens arealdel skal
angi hovedtrekkene i arealdisponeringen og rammer og betingelser for hvilke nye
tiltak og ny arealbruk som kan settes i verk, samt hvilke viktige hensyn som må
ivaretas ved disponeringen av arealene.
Det skal altså
være en enkel plan uten flere detaljer enn hva som er nødvendig for å
sikre en overordnet styring av de vesentlige elementene i arealbruken, jf. Odd
Jarl Pedersen mfl., Plan- og bygningsrett, del I. Planlegging og
ekspropriasjon, 3. utgave, Universitetsforlaget, 2018 s.
229.
Selv om planen skal være overordnet, har kommunen likevel
– innen visse grenser – anledning til å regulere nærmere detaljer i plankartet
og fastsette konkrete bestemmelser, igjen med bindende virkning for
reguleringsplaner og byggesaker.
Plan- og bygningsloven § 11-9 gir for eksempel en bred
myndighet for kommunen til å vedta generelle bestemmelser om blant annet
rekkefølgekrav, utbyggingsvolum, funksjonskrav for bygg, estetikk,
bevaringsverdighet også videre. Det er nettopp omfanget og innholdet av slike
bestemmelser som flere av utbyggerne reagerer på.
Blant annet hevdes det at kommunen har gått for langt i å
detaljere hva som er tillatt innenfor ulike områder, i strid med pbl. § 11-7.
Etter bestemmelsen skal kommunens arealer inndeles i ulike arealformål. Et
område kan for eksempel ha «bebyggelse og anlegg» som hovedformål.
Videre kan kommunen – «ved behov» – inndele
hovedformålet «bebyggelse og anlegg» i visse underformål, som for
eksempel «boligbebyggelse», «sentrumsformål», «forretninger»
og «næringsbebyggelse».
Da tillatte underformål er uttømmende regulert i pbl. §
11-7, reagerer flere på at kommunen har gått enda mer detaljert til verks. Som
et av mange eksempler er det vist til bestemmelsenes punkt 24.4.1 og følgende
regulering:
Innenfor arealer avsatt til
næringsbebyggelse tillates: håndverk og industri (1340), lager (1350) og
bensin-/energistasjon (1360). Det tillates også energianlegg.
Det tillates ikke kontor
(1310), hotell (1320), bevertning (1330) eller annen næring (1390). Mindre
andel kontor tilknyttet egen næringsvirksomhet kan likevel tillates.
Det vil bli et spørsmål om kommunen har anledning til å
fastsette slike bestemmelser, herunder nekte for eksempel etablering av nye
kontorer i arealdelen. Spørsmålet blir om dette heller må bestemmes i område-
eller detaljreguleringen.
Det vil også bli et spørsmål om omfanget av bindende
bestemmelser, i seg selv er i strid med lovens system om at kommuneplanen skal
fattes på overordnet nivå. Uten å ta stilling til om planforslaget faktisk går
utover lovens rammer, er det likevel klart at det må oppstilles en yttergrense
om hvor detaljert arealdelen kan utformes. En for høy detaljeringsgrad vil både
kunne motvirke de overordnede formålene arealdelen skal ivareta, samt være i
strid med plan- og bygningslovens regler og system. Detaljering hører naturlig
hjemme i reguleringsplaner.
Det er også forskjell på kan og bør, altså
hva som er innenfor lovens yttergrense og hva som rett og slett er
hensiktsmessig utforming av arealdelen for at denne skal fungere som
styringsverktøy. Her er det store variasjoner mellom storbyene i Norge.
En av fordelene med detaljerte bestemmelser, er at dette
vil kunne gi forutsigbarhet for brukerne. Når kommuneplanen gir klare føringer,
kan det være enklere å forutse utfallet av reguleringsplaner og byggesøknader.
Forutsigbarheten vil også kunne hindre unødige søknader og kunne gjøre
saksbehandlingen enklere, her ved at man på forhånd vet hva som vil tillates
eller ikke.
På en annen side vil saksbehandlingstiden også kunne bli
mer langvarig. Utbyggere hevder blant at det vil bli svært krevende, om ikke
umulig, å oppfylle samtlige bestemmelser i arealplanen i regulerings- og
byggesaker. Det kan være vanskelig å forutse ethvert utfall av et detaljert
regelverk, og det vil kunne oppstå motstrid mellom ulike bestemmelser og
tolkningstvil. Å oppfylle kravene vil dermed kunne medføre enda mer kompliserte
og langvarige reguleringsprosesser. Dersom detaljeringsgraden også resulterer i
en rekke dispensasjonssøknader, vil dette kunne bli tidkrevende for brukerne og
kommunen.
For detaljerte bestemmelser vil også kunne motvirke
arealdelens hovedhensikt, nemlig å sikre de overordnede formålene bak
arealutviklingen. Tilsvarende berøres også av veilederen til «Kommuneplanens
arealdel» fra Kommunal- og distriksdepartementet:
Unødige detaljer på dette
plannivået vil kunne svekke muligheten for å få fram hovedprioriteringer og
langsiktige strategier for utviklingen i kommunen, som er arealdelens
hovedhensikt. Dette forutsetter at arealdelen utformes på en overordnet måte.
Detaljregulering vil også kunne gi lavere fleksibilitet i
tiden som kommer. Særlig må dette sees i lys av at planen skal være langsiktig
og gi premisser for byutviklingen frem til 2034. I løpet av denne perioden vil
den rivende teknologiske utviklingen kunne skape store endringer av betydning
for arealutnyttelsen, både for private og næringsdrivende.
Endelig vil for detaljerte bestemmelser svekke rettsvernet
til brukerne. I motsetning til både regulerings- og byggevedtak, så kan ikke
kommuneplanens arealdel påklages.
Forholdet til allerede vedtatte reguleringsplaner
Forholdet til allerede vedtatte reguleringsplaner er også
noe flere av utbyggerne reagerer på.
I planforslagets punkt 2.2.1 heter det at: «Alle
reguleringsplaner vedtatt etter vedtak av Byutviklingsstrategien 09.12.2020 går
ved motstrid foran kommuneplanens arealdel».
Lest motsatt, betyr dette at kommuneplanens arealdel skal
gå foran reguleringsplaner som er vedtatt før 9. desember 2020. Det er
enkelte unntak fra denne bestemmelsen, men forrangsregelen vil likevel gjelde
for svært mange reguleringsplaner.
Vi vil anta at det foreligger svært mange vedtatte
reguleringsplaner før skjæringstidspunktet som ennå ikke er realisert. Dersom
disse reguleringsplanene er i tråd med planforslaget, vil dette være
uproblematisk. Dersom vedtatte reguleringsplaner derimot er i strid med
planforslaget – noe utbyggere mener gjelder flertallet av vedtatte
reguleringsplaner – vil dette kunne få store konsekvenser. Dette vil i så fall
innebære et betydelig og kostbart omreguleringsarbeid for kommunen og brukerne.
For å unngå dette og sikre forutsigbarhet, bør kommunen
foreta en nøye vurdering av skjæringstidspunktet og hvilke reguleringsplaner
forslaget vil komme i motstrid med.
Veien videre
Gitt antallet høringsinnspill, har kommunen nå et
betydelig arbeid foran seg. Alle 630 innspill skal gjennomgås, og kan tas
hensyn til i et revidert planforslag. Spørsmålet blir om kommunen vil rekke å
sende planforslaget til politisk sluttbehandling i løpet av våren som
forutsatt, eller om det her er behov for ytterligere behandling, eventuelt nye
høringsrunder.
Som nevnt kan ikke kommuneplanens arealdel påklages på
samme måte som enkeltvedtak. Etter at et vedtak er fattet, kan likevel tre
eller flere medlemmer av kommunestyret klage vedtaket inn for departementet for
lovlighetskontroll, jf. kommuneloven kapittel 27. Dersom arealdelen ikke har et
lovlig innhold, så skal den oppheves som ugyldig.
Om artikkelforfatterne:
Henrik Taubøll er partner, Thomas Setsaas er senioradvokat og Maria
Moe Svalestuen er advokatfullmektig, alle Advokatfirmaet Haavind
AS
