Artikkelfforfatterne er assosiert partner i CMS Kluge, Anders Elling Petersen Johansen, og advokat Camilla Heggø Olsen.
Artikkelfforfatterne er assosiert partner i CMS Kluge, Anders Elling Petersen Johansen, og advokat Camilla Heggø Olsen.

Unngå store meirkostnader i prosjekta – fastsetjing av anleggsbidrag og grunnlaget for det

Korleis kan utarbeiding av grunnlaget for å fastsetje størrelsen på anleggsbidraget skje under gjeldande lovregime?

Publisert Sist oppdatert

Vi har tidlegare skrive ein kommentar om korleis utbyggingsvolum og rekkefylgjekrav som er fastsett i planfasen, har direkte påverknad på prosjektøkonomien og utbyggjarane si gjennomføringsevne. Men også andre prosessar spelar inn.

Som vi nemnde i den førre kommentaren, inngår utbyggjaren og kommunen ofte ein utbyggingsavtale der utbyggjaren tek på seg anten å oppfylle rekkefylgjekrav gjennom å bygge ut tiltaka sjølv, eller ved å yte eit anleggsbidrag/kontantbidrag.

Dette anleggsbidraget blir ofte presentert for utbyggjarane som ein kronesum per kvadratmeter BRA, utan at det er nokon reell forhandling om størrelsen på det når avtale skal inngåast. Vårt inntrykk er at fastsetjing av størrelsen på anleggsbidraget ofte er for svakt fundert og grunngjeve. Dei seinare åra har vi også bidratt til reduksjonar av anleggsbidraga for fleire utbyggjarar ved å utfordre grunnlaget for anleggsbidrag.

Tema for denne kommentaren er korleis utarbeiding av grunnlaget for å fastsetje størrelsen på anleggsbidraget kan skje under gjeldande lovregime. Tematikken er også relevant dersom eit lovutkast om utbyggingsavtalar og grunneigarfinansiering av infrastruktur som er på høyring no blir vedtatt. I lovforslaget blir det lagt opp til at kostnadsberekninga kan måtte gjerast allereie ved utarbeiding av reguleringsplan.

Kort om det rettslege utgangspunktet

Plan- og bygningslova § 17-3 tredje ledd stiller opp dei rettslege skrankane for kva ein kan inngå utbyggingsavtale om. Det eine vilkåret krev at avtalen må gjelde tiltak (rekkefylgjekrav) som er naudsynte for gjennomføringa av planvedtak, og det andre at utbyggjaren sitt bidrag skal vere høvesmessig. Det er altså sett ei rettsleg grense for anleggsbidraget sin størrelse.

I tillegg til desse skrankane, må ein kunne stille normale krav til forsvarleg sakshandsaming for fastsetjing av anleggsbidraget, i samsvar med krav i forvaltningslova til m.a. grunngjeving.

Ut over desse utgangspunkta har vi inga direkte rettsleg regulering av korleis anleggsbidrag og grunnlaget for det skal fastsetjast.

I det føreliggjande lovforslaget er det forslag om å innføre eit nytt kapittel i plan- og bygningslova, og med ei noko meir detaljert regulering av spørsmålet, men dette går vi ikkje detaljert inn på før det evt. blir vedtatt.

Premissane for utarbeiding av grunnlaget

Til grunn for anleggsbidraget må det ligge ein kalkyle over kostnadene, men ein kalkyle blir ikkje betre enn føresetnadane den bygger på. Eit godt og riktig overslag må bygge på lovleg fastsette rekkefylgjekrav. Fastsetjinga er ei oppgåve i planfasen, men bør også kontrollerast når grunnlaget for anleggsbidrag skal utarbeidast.

Sidan rekkefylgjekrava ikkje eigentleg er anna enn vilkår som må vere oppfylte for å gå i gang med utbygginga, blir dei samla rekkefylgjekrava gjerne del av eit bruttogrunnlag. Det inneber at heilt eller delvis utførte rekkefylgjetiltak dermed kan vere del av grunnlaget for eit anleggsbidrag som blir føreslått i ei konkret sak, utan at det er grunnlag for å gjere gjeldande det grunnleggjande rekkefylgjekravet lenger. Ein grundig kontroll av grunnlaget, og evt. korreksjon for allereie oppfylte vilkår, må gjerast både ved utarbeiding av grunnlag og inngåing av utbyggingsavtale.

Vi har sett døme på at grunnlaget for anleggsbidrag ikkje har vore godt nok kontrollert. Mellom anna har vi sett kalkylar der rekkefylgjekrav er utegløymde, eller der grunnlaget omfattar rekkefylgjekrav som har vore regulert bort i seinare plan. Vi har til og med sett oppdaterte kostnadsgrunnlag som har lagt ulike premissar til grunn enn det opphavlege kostnadsgrunnlaget noko som gitt ulike premissar for utbyggingsavtalar inngått før og etter oppdatert kostnadsgrunnlag. Dette opnar for ei rekkje rettslege diskusjonar som vi ikkje går inn på her.

Døma illustrerer likevel kor viktig det er å definere rammene rett, og på den måten også hindre tilfeldige fordelar eller ulemper for dei som inngår utbyggingsavtalar. Dei viser også at kommunane ikkje utan vidare kan operere med fastsette statisk fastsette anleggsbidrag utan at det er opna for justeringsmoglegheiter.

Vurdering av kostnadane med rekkefylgjetiltaka

Til bruk i eit grunnlag, kan ein langt på veg få på plass estimerte anleggskostnader (grunnkalkyle) ved bruk av ulike fagmiljø. Erfaringsbasen fagmiljøa har, gjer at vurderingar frå ulike fagmiljø neppe vil ha dei heilt store forskjellane.

Ein vurderingsfaktor som derimot kan gjere ein del utslag i denne samanhengen, er kva premissar om materialkvalitet og innhald på areala som blir lagt til grunn for å estimere kostnadane. I reguleringssamanheng ser vi til tider føresetnader om høg materialkvalitet i ulike byrom, utan at dette er definert nærare i plangrunnlaget. I mangel på slik klargjering, må difor den som kalkulerer gjerne gjere eigne sannsynsvurderingar. Ynsket om kvalitetar må vegast opp mot kva som strengt tatt er naudsynt, slik at ressursane kan brukast mest mogleg rasjonelt.

Det er difor god grunn til at kommunar burde definere tydeleg(are) kva føresetnader om kvalitet og innhald som skal leggjast til grunn enn det som kanskje er vanleg mange stader i dag. I det føreliggjande lovforslaget som er på høyring er det føresett at m.a. kvalitetsnivået blir definert i plan.

Handtering av usikkerheit

I ein kvar grunnkalkyle må ein leggje til eit usikkerheitspåslag for å nå den forventa kostnaden. Men sjølv med eit slikt påslag vil det ligge ein ikkje uvesentleg restrisiko for kva den endelege faktiske kostnaden vil bli. Anslagsmetoden til Statens vegvesen er ein måte å gjennomføre kostnadsoverslag på. Metoden blir nokre gonger også nytta i samband med fastsetjing av grunnlag for anleggsbidrag. Ut frå Anslagsmetoden kan ein lese ulike uttrykk for usikkerheitsvurderinga, t.d. P50 og P85. Desse konkrete størrelsane er uttrykk for at det er respektive 50 % og 85 % sannsyn for at kostnaden blir lågare.

Kva risikopåslag som er rett å legge til grunn for å fastsetje anleggsbidrag, kan nok diskuterast frå sak til sak. Med utgangspunkt i vilkåra i pbl. § 17-3 må det likevel vere slik at ein ikkje kan kalkulere inn større risikopåslag enn det som er naudsynt og høvesmessig. I det lyset vil P85-normen kunne vere tvilsam i mange tilfelle og føre til eit uhøvesmessig høgt anleggsbidrag.

I det føreliggjande lovforslaget er det føresett at usikkerheitsanalysen skal bygge på allment aksepterte metodar, og at den skal skildrast og grunngjevast nærare i utgreiinga. Forslaget svarar så langt verken på kva metode som skal nyttast eller kva grad av usikkerheit ein skal/kan kalkulere inn.

Grunnerverv

Ofte føreset oppfylling av rekkefylgjekrav at det også blir erverva grunn for gjennomføring av tiltaka. Grunnervervskostnaden er saman med anleggskostnadane dei to hovudkomponentane i grunnlaget for anleggsbidraget.

Det vi observerer er at verdivurderingane av eigedom i desse grunnlaga ofte er lite treffsikre. Det kan skuldast fleire omstende, men det er sjeldan vi har sett grundige analysar av eigedomsverdiar som underlag for anleggsbidrag. Ei grundig vurdering av eigedomsverdiane er sentralt fordi det gir høve til viktige prioriteringar med omsyn til m.a. størrelse på infrastrukturen, materialkvalitetar etc., i tillegg til den direkte påverknaden av grunnlaget.

Berekninga av grunnervervskostnaden blir like viktig dersom den føreslåtte lovendringa blir vedtatt, der forslaget går ut på at kostnadane til grunnerverv skal bereknast ut frå ekspropriasjonsrettslege verdsetjingsprinsipp, og at utrekninga skal vere ope for innsyn.

Fordeling av grunnlaget

Når grunnlaget for anleggsbidraget er klårt, må det fordelast før ein kan fastsetje eit endeleg anleggsbidrag som kan brukast i utbyggingsavtalar. Den største delen av denne jobben må gjerast allereie ved regulering når rekkefylgjekrava blir utarbeidd. Men det må også gjerast ei vurdering av dette når grunnlaget skal fordelast på dei som har same rekkefylgjekrav. Her ser vi sjeldan at det er dokumentert særleg grundige vurderingar, verken om fordelinga mellom private og det offentlege, eller internt på den private sida.

Det er vanleg å fordele grunnlaget på eit kvadratmetertal innanfor eit område, slik at ein står att med ein sum per kvm. BRA som kan brukast overfor fleir. Det varierer om kommunen er med å ta nokon del av kostnaden. Utan forsvarleg grunngjeving er ein slik modell neppe i samsvar med høvesmessigheitsvilkåret i pbl. § 17-3 tredje ledd. Vurderinga som lovteksten legg opp til er vesentleg meir samansett, m.a. om utbygginga sin art og omfang, og belastninga utbygginga påfører kommunen. Sidan vurderinga etter lovteksten også skal knytast til «kommunens bidrag […] og forpliktelser» kan ein heller ikkje frita kommunen utan vidare. Det må difor forventast at kommunane vurderer og grunngjev fastsetjinga etter denne regelen, og at det kan oppstå differensierte anleggsbidrag for ulike typar utbygging innanfor eit planområde.

Totalarealet i planen er som regel ikkje åleine avgjerande for størrelsen på anleggsbidraget. Den endelege fordelinga blir ofte også avhengig av realiseringsfaktoren, som er prosentdelen av utbyggbart areal kostnadane faktisk skal delast på (føresett at alle har same lovlege rekkefylgjekrav). Nokre eksisterande bygg i planområdet må gjerne haldast utanfor fordi dei skal vidareførast, men det er ikkje uvanleg at kommunar også legg inn ein margin etter ei forventning om at ikkje alt potensialt nytt areal blir bygd ut.

Det kan stillast spørsmål ved om denne praksisen er akseptabel. Dette går vi ikkje inn på her, men det er i alle høve ikkje gitt at utbyggjarane skal måtte ta risikoen for ei lågare utbyggingsgrad enn det planen legg opp til. Ved bruk av ein realiseringsfaktor lågare enn 100 % når anleggsbidraget skal fordelast, legg ein nettopp opp til at det kan bli gratispassasjerar. Eit viktig omsyn bak det føreliggjande lovforslaget som er på høyring har difor vore å unngå gratispassasjerar. Det gjer ein ved m.a. forslag om å gi kommunen heimel til å krevje at alle grunneigarane innanfor eit angitt område må bidra med finansiering av infrastrukturen etter kvart som dei bygger ut sine eigedomar, også etter at infrastruktuen er etablert.

Oppmoding om grunngjeving og medverknad

Oppsummert er det god grunn til at kommunar, og andre som er involvert i fastsetjing av anleggsbidrag, gjer ein grundig jobb med føresetnadane for grunnlaget, og grunngjev skriftleg dei ulike vala undervegs i samsvar med prinsippa i forvaltningslova.

Mange utbyggjarar har god kompetanse på både gjennomføring og verdsetjing. Dei som er involvert i eit konkret område vil også kunne gi verdifulle innspel ved fastsetjinga av grunnlaget og det bør difor opnast for reell medverknad tidleg i prosessen. Det kan bidra til rimelegare løysingar, verke konfliktdempande, og bidra til at kvalitetar og løysingar blir på eit nivå som i større grad sikrar gjennomføring av ynskt utvikling.

Artikkelfforfatterne er assosiert partner i CMS Kluge, Anders Elling Petersen Johansen, og advokat Camilla Heggø Olsen.

Powered by Labrador CMS