Vi har
tidlegare skrive ein kommentar om korleis utbyggingsvolum og rekkefylgjekrav
som er fastsett i planfasen, har direkte påverknad på prosjektøkonomien og
utbyggjarane si gjennomføringsevne. Men også andre prosessar spelar inn.
Som vi nemnde
i den førre kommentaren, inngår utbyggjaren og kommunen ofte ein
utbyggingsavtale der utbyggjaren tek på seg anten å oppfylle rekkefylgjekrav
gjennom å bygge ut tiltaka sjølv, eller ved å yte eit
anleggsbidrag/kontantbidrag.
Dette
anleggsbidraget blir ofte presentert for utbyggjarane som ein kronesum per
kvadratmeter BRA, utan at det er nokon reell forhandling om størrelsen på det
når avtale skal inngåast. Vårt inntrykk er at fastsetjing av størrelsen på
anleggsbidraget ofte er for svakt fundert og grunngjeve. Dei seinare åra har vi
også bidratt til reduksjonar av anleggsbidraga for fleire utbyggjarar ved å
utfordre grunnlaget for anleggsbidrag.
Tema for denne
kommentaren er korleis utarbeiding av grunnlaget for å fastsetje størrelsen på
anleggsbidraget kan skje under gjeldande lovregime. Tematikken er også relevant
dersom eit lovutkast om utbyggingsavtalar og grunneigarfinansiering av
infrastruktur som er på høyring no blir vedtatt. I lovforslaget blir det lagt
opp til at kostnadsberekninga kan måtte gjerast allereie ved utarbeiding av
reguleringsplan.
Kort om det
rettslege utgangspunktet
Plan- og
bygningslova § 17-3 tredje ledd stiller opp dei rettslege skrankane for kva ein
kan inngå utbyggingsavtale om. Det eine vilkåret krev at avtalen må gjelde
tiltak (rekkefylgjekrav) som er naudsynte for gjennomføringa av planvedtak, og
det andre at utbyggjaren sitt bidrag skal vere høvesmessig. Det er altså sett ei
rettsleg grense for anleggsbidraget sin størrelse.
I tillegg til desse
skrankane, må ein kunne stille normale krav til forsvarleg sakshandsaming for
fastsetjing av anleggsbidraget, i samsvar med krav i forvaltningslova til m.a.
grunngjeving.
Ut over desse
utgangspunkta har vi inga direkte rettsleg regulering av korleis anleggsbidrag
og grunnlaget for det skal fastsetjast.
I det
føreliggjande lovforslaget er det forslag om å innføre eit nytt kapittel i
plan- og bygningslova, og med ei noko meir detaljert regulering av spørsmålet,
men dette går vi ikkje detaljert inn på før det evt. blir vedtatt.
Premissane for
utarbeiding av grunnlaget
Til grunn for
anleggsbidraget må det ligge ein kalkyle over kostnadene, men ein kalkyle blir
ikkje betre enn føresetnadane den bygger på. Eit godt og riktig overslag må
bygge på lovleg fastsette rekkefylgjekrav. Fastsetjinga er ei oppgåve i
planfasen, men bør også kontrollerast når grunnlaget for anleggsbidrag skal
utarbeidast.
Sidan
rekkefylgjekrava ikkje eigentleg er anna enn vilkår som må vere oppfylte for å
gå i gang med utbygginga, blir dei samla rekkefylgjekrava gjerne del av eit bruttogrunnlag.
Det inneber at heilt eller delvis utførte rekkefylgjetiltak dermed kan vere del
av grunnlaget for eit anleggsbidrag som blir føreslått i ei konkret sak, utan
at det er grunnlag for å gjere gjeldande det grunnleggjande rekkefylgjekravet
lenger. Ein grundig kontroll av grunnlaget, og evt. korreksjon for allereie
oppfylte vilkår, må gjerast både ved utarbeiding av grunnlag og inngåing av
utbyggingsavtale.
Vi har sett døme
på at grunnlaget for anleggsbidrag ikkje har vore godt nok kontrollert. Mellom
anna har vi sett kalkylar der rekkefylgjekrav er utegløymde, eller der
grunnlaget omfattar rekkefylgjekrav som har vore regulert bort i seinare plan.
Vi har til og med sett oppdaterte kostnadsgrunnlag som har lagt ulike premissar
til grunn enn det opphavlege kostnadsgrunnlaget noko som gitt ulike premissar
for utbyggingsavtalar inngått før og etter oppdatert kostnadsgrunnlag. Dette
opnar for ei rekkje rettslege diskusjonar som vi ikkje går inn på her.
Døma
illustrerer likevel kor viktig det er å definere rammene rett, og på den måten
også hindre tilfeldige fordelar eller ulemper for dei som inngår
utbyggingsavtalar. Dei viser også at kommunane ikkje utan vidare kan operere
med fastsette statisk fastsette anleggsbidrag utan at det er opna for justeringsmoglegheiter.
Vurdering av
kostnadane med rekkefylgjetiltaka
Til bruk i eit
grunnlag, kan ein langt på veg få på plass estimerte anleggskostnader (grunnkalkyle)
ved bruk av ulike fagmiljø. Erfaringsbasen fagmiljøa har, gjer at vurderingar
frå ulike fagmiljø neppe vil ha dei heilt store forskjellane.
Ein
vurderingsfaktor som derimot kan gjere ein del utslag i denne samanhengen, er
kva premissar om materialkvalitet og innhald på areala som blir lagt til grunn
for å estimere kostnadane. I reguleringssamanheng ser vi til tider føresetnader
om høg materialkvalitet i ulike byrom, utan at dette er definert nærare i
plangrunnlaget. I mangel på slik klargjering, må difor den som kalkulerer gjerne
gjere eigne sannsynsvurderingar. Ynsket
om kvalitetar må vegast opp mot kva som strengt tatt er naudsynt, slik at
ressursane kan brukast mest mogleg rasjonelt.
Det er difor
god grunn til at kommunar burde definere tydeleg(are) kva føresetnader om
kvalitet og innhald som skal leggjast til grunn enn det som kanskje er vanleg mange
stader i dag. I det føreliggjande lovforslaget som er på høyring er det
føresett at m.a. kvalitetsnivået blir definert i plan.
Handtering av
usikkerheit
I ein kvar
grunnkalkyle må ein leggje til eit usikkerheitspåslag for å nå den forventa
kostnaden. Men sjølv med eit slikt
påslag vil det ligge ein ikkje uvesentleg restrisiko for kva den endelege
faktiske kostnaden vil bli. Anslagsmetoden til Statens vegvesen er ein
måte å gjennomføre kostnadsoverslag på. Metoden blir nokre gonger også nytta i
samband med fastsetjing av grunnlag for anleggsbidrag. Ut frå Anslagsmetoden
kan ein lese ulike uttrykk for usikkerheitsvurderinga, t.d. P50 og P85. Desse
konkrete størrelsane er uttrykk for at det er respektive 50 % og 85 % sannsyn
for at kostnaden blir lågare.
Kva
risikopåslag som er rett å legge til grunn for å fastsetje anleggsbidrag, kan
nok diskuterast frå sak til sak. Med utgangspunkt i vilkåra i pbl. § 17-3 må det likevel vere
slik at ein ikkje kan kalkulere inn større risikopåslag enn det som er naudsynt
og høvesmessig. I det lyset vil P85-normen kunne vere tvilsam i mange tilfelle
og føre til eit uhøvesmessig høgt anleggsbidrag.
I det
føreliggjande lovforslaget er det føresett at usikkerheitsanalysen skal bygge
på allment aksepterte metodar, og at den skal skildrast og grunngjevast nærare
i utgreiinga. Forslaget svarar så langt verken på kva metode som skal nyttast
eller kva grad av usikkerheit ein skal/kan kalkulere inn.
Grunnerverv
Ofte føreset
oppfylling av rekkefylgjekrav at det også blir erverva grunn for gjennomføring
av tiltaka. Grunnervervskostnaden er saman med anleggskostnadane dei to
hovudkomponentane i grunnlaget for anleggsbidraget.
Det vi
observerer er at verdivurderingane av eigedom i desse grunnlaga ofte er lite
treffsikre. Det kan skuldast fleire omstende, men det er sjeldan vi har sett
grundige analysar av eigedomsverdiar som underlag for anleggsbidrag. Ei grundig
vurdering av eigedomsverdiane er sentralt fordi det gir høve til viktige
prioriteringar med omsyn til m.a. størrelse på infrastrukturen,
materialkvalitetar etc., i tillegg til den direkte påverknaden av grunnlaget.
Berekninga av
grunnervervskostnaden blir like viktig dersom den føreslåtte lovendringa blir
vedtatt, der forslaget går ut på at kostnadane til grunnerverv skal bereknast
ut frå ekspropriasjonsrettslege verdsetjingsprinsipp, og at utrekninga skal
vere ope for innsyn.
Fordeling av
grunnlaget
Når grunnlaget
for anleggsbidraget er klårt, må det fordelast før ein kan fastsetje eit
endeleg anleggsbidrag som kan brukast i utbyggingsavtalar. Den største delen av
denne jobben må gjerast allereie ved regulering når rekkefylgjekrava blir
utarbeidd. Men det må også gjerast ei vurdering av dette når grunnlaget skal
fordelast på dei som har same rekkefylgjekrav. Her ser vi sjeldan at det er
dokumentert særleg grundige vurderingar, verken om fordelinga mellom private og
det offentlege, eller internt på den private sida.
Det er vanleg
å fordele grunnlaget på eit kvadratmetertal innanfor eit område, slik at ein står
att med ein sum per kvm. BRA som kan brukast overfor fleir. Det varierer om
kommunen er med å ta nokon del av kostnaden. Utan forsvarleg grunngjeving er
ein slik modell neppe i samsvar med høvesmessigheitsvilkåret i pbl. § 17-3
tredje ledd. Vurderinga som lovteksten legg opp til er vesentleg meir
samansett, m.a. om utbygginga sin art og omfang, og belastninga utbygginga
påfører kommunen. Sidan vurderinga etter lovteksten også skal knytast til «kommunens
bidrag […] og forpliktelser» kan ein heller ikkje frita kommunen utan
vidare. Det må difor forventast at kommunane vurderer og grunngjev fastsetjinga
etter denne regelen, og at det kan oppstå differensierte anleggsbidrag for ulike typar utbygging
innanfor eit planområde.
Totalarealet i
planen er som regel ikkje åleine avgjerande for størrelsen på anleggsbidraget.
Den endelege fordelinga blir ofte også avhengig av realiseringsfaktoren, som er
prosentdelen av utbyggbart areal
kostnadane faktisk skal delast på (føresett at alle har same lovlege
rekkefylgjekrav). Nokre eksisterande bygg i planområdet må gjerne haldast
utanfor fordi dei skal vidareførast, men det er ikkje uvanleg at kommunar også
legg inn ein margin etter ei forventning om at ikkje alt potensialt nytt areal
blir bygd ut.
Det kan
stillast spørsmål ved om denne praksisen er akseptabel. Dette går vi ikkje inn
på her, men det er i alle høve ikkje gitt at utbyggjarane skal måtte ta
risikoen for ei lågare utbyggingsgrad enn det planen legg opp til. Ved bruk av
ein realiseringsfaktor lågare enn 100 % når anleggsbidraget skal fordelast,
legg ein nettopp opp til at det kan bli gratispassasjerar. Eit viktig omsyn bak
det føreliggjande lovforslaget som er på høyring har difor vore å unngå
gratispassasjerar. Det gjer ein ved m.a. forslag om å gi kommunen heimel til å
krevje at alle grunneigarane innanfor eit angitt område må bidra med
finansiering av infrastrukturen etter kvart som dei bygger ut sine eigedomar, også
etter at infrastruktuen er etablert.
Oppmoding om
grunngjeving og medverknad
Oppsummert er
det god grunn til at kommunar, og andre som er involvert i fastsetjing av
anleggsbidrag, gjer ein grundig jobb med føresetnadane for grunnlaget, og
grunngjev skriftleg dei ulike vala undervegs i samsvar med prinsippa i
forvaltningslova.
Mange
utbyggjarar har god kompetanse på både gjennomføring og verdsetjing. Dei som er
involvert i eit konkret område vil også kunne gi verdifulle innspel ved
fastsetjinga av grunnlaget og det bør difor opnast for reell medverknad tidleg
i prosessen. Det kan bidra til rimelegare løysingar, verke konfliktdempande, og
bidra til at kvalitetar og løysingar blir på eit nivå som i større grad sikrar
gjennomføring av ynskt utvikling.
Artikkelfforfatterne er assosiert partner i CMS Kluge, Anders Elling Petersen Johansen, og advokat Camilla Heggø Olsen.
