Vi har
tidlegare skrive kommentarar om korleis økonomien i utbyggingsprosjekt blir
påverka i planfasen, og ved berekning av grunnlaget for anleggsbidrag. Når det
er klart for inngåing av utbyggingsavtale er dermed ei rekkje premissar lagde,
og som utbyggjar har ein ofte dårleg tid. Handlingsromet for forhandlingar og
for å påverke bidraget kan dermed vere avgrensa.
Formelt sett er
det likevel først i prosessen ved avtaleinngåing at avgrensingane i pbl. §
17-3, om innhaldet i utbyggingsavtalar, gjer seg direkte gjeldande. Avtaleprosessen
er difor tida for å kome med eventuelle motsegner til grunnlaget for avtalen og
utforminga av den.
I lovforslaget
om utbyggingsavtalar og grunneigarfinansiering av infrastruktur som var på
høyring fram til 12. desember, er det føreslått å endre strukturen på
grunneigarbidrag til infrastruktur bort frå utbyggingsavtalar og over til ein
modell med regulering direkte i arealplanar. Som alternativ i plansaker der den
nye modellen ikkje blir valt, er likevel kapittelet om utbyggingsavtalar
føreslått vidareført med ein del endringar. Både av denne grunn, og fordi det
vil ta tid å få vedtatt planar med ny modell for grunneigarfinansiering, vil det
framleis vere relevant med utbyggingsavtalar.
Det finst
ulike avtalemodellar for utbyggingsavtalar som m.a. blir nytta for å avgrense mva.-tyngsla
for utbyggjarar. Vi går ikkje inn på slike modellar her, og tek utgangspunkt i
avtalar om kontantbidrag. Vi nemner likevel at valet mellom å gjennomføre
tiltak som realytingar framfor å betale kontantbidrag, er noko ein bør vurdere
når ein skal inngå avtale. I nokre tilfelle må ein t.d. byggje ein veg før ein
kan gjennomføre eller ferdigstille eit prosjekt, men også elles kan det hende
at utbyggjaren er tent med å gjennomføre tiltak som realytingar framfor å
betale kontantbidrag. Dette må vurderast konkret.
Endring av
grunnlaget for anleggsbidraget undervegs
Vi ser frå tid
til anna døme på at det faktiske grunnlaget for å berekne anleggsbidrag blir
endra. Det kan t.d. skje fordi rekkefylgjekrav blir gløymt ved kalkuleringa av
anleggsbidrag, at rekkefylgjekravet kan vere oppfylt etter den opphavlege
utrekninga, eller at rekkefylgjekravet er regulert bort eller tiltaket endra
gjennom detaljregulering. Ettersom kontantbidraget er til for å oppfylle krav
etter plan- og bygningslova, og ikkje er ein utbyggingsskatt, er det ingen
automatikk i at ein utbyggjar skal godta å betale eit utrekna anleggsbidrag
dersom grunnlaget for det blir endra undervegs.
Både frå
kommunal side og utbyggjarsida bør ein difor vurdere status for
rekkefylgjekrava utbyggingsavtalen skal oppfylle på avtaletidspunktet.
I det
føreliggjande lovforslaget, er det føreslått at grunnlaget for anleggsbidrag
der anleggsbidraget fylgjer reguleringsplanen skal fastsetjast på nytt seinast
kvart femte år. Tilsvarande er ikkje føreslått regulert for tilfella der det
framleis kan nyttast utbyggingsavtalar.
Indeksregulering
Sjølv om dei
konkrete kostnadane som skal dekkast normalt er avklart før inngåing av
utbyggingsavtale, er det også ved avtaleinngåinga element ein kan påverke som
har direkte effekt for kostnadane. Eitt slikt element er indeksjustering av
fastsett anleggsbidrag. Med lang tidshorisont frå kostnadsberekning til
betaling av kontantbidrag, kan det vere rimeleg med ei regulering av summane i
avtalen. Praksis varierer, og vi ser at ulike indeksar blir brukt, m.a. SSB sin
konsumprisindeks eller byggekostnadsindeksar for diverse anlegg. Indeksane kan
vere meir eller mindre treffsikre i det konkrete høvet, og kan utvikle seg
svært ulikt over tid. Det er difor viktig å vere medviten på kva føremål
indeksen skal tene – om det t.d. er endring i pengeverdien, eller i
byggekostnadane.
I tillegg må
ein ta med i vurderinga at ein større eller mindre del av anleggsbidraget kan kome
av kostnader til grunnerverv. Dei vanlege byggekostnadsindeksane reflekterer
ikkje endringar i eigedomsverdi. Med mindre føremålet er å justere for endring
i pengeverdi, er det difor vanskeleg å finne ein indeks som treff godt på alle
område. Kommunar bør difor grunngje val av indeks i større grad enn vi ser i
dag, slik at ein kan etterprøve at føremålet med prisreguleringa blir nådd.
Utbyggjarar bør på si side vere merksame på at val av indeks kan få store
konsekvensar for kostnadsutviklinga i prosjekta, og at det ikkje er urimeleg å
drøfte dette temaet før inngåing av utbyggingsavtale.
I det
føreliggjande lovforslaget er det ikkje avklart kva indeks som skal nyttast i
utbyggingsavtalar, men i forslaget til regulering av spørsmålet i arealplan er
det vist til kostnadsjustering ved bruk av «en eller flere
byggekostnadsindekser». Lovforslaget er m.a.o. ikkje heilt uproblematisk på
dette området.
Garantiar
Nokre kommunar
opererer med krav om at utbyggjaren stiller garanti for betaling av kontantbidrag.
Vi har sett krav om at garantien skal stillast før kommunen si formelle
godkjenning av utbyggingsavtalen, og at garantien skal stå til kontantbidraget
er betalt. Ofte ser vi også at kommunar krev at garantien er ein «on
demand»-garanti (påkravsgaranti). Det er all grunn til å stille spørsmål ved
slike krav (dette kan stille seg annleis ved utbyggingsavtale om realytingar).
For det fyrste
er denne typen garantiar svært dyre for utbyggjaren, og kan føre med seg ein svært
krevjande sikkerheit i til dels lang tid. For det andre er det ein garantitype der garantigjevaren pliktar å
betale ut etter påkrav, utan moglegheit til å gjere gjeldande motsegner. Det
fører til at kommunen kan få ut pengar, også utan å ha rett til det. Det blir
då utbyggjaren som må ta prosessen med krav på tilbakebetaling i etterkant. Det
er såleis ein modell som flyttar risiko over på utbyggjaren, og noko som neppe
ligg innanfor avgrensingane i pbl. § 17-3 på generelt grunnlag.
Ei anna sak er
at ein med ei stringent handtering av prosessen, ikkje vil kunne bringe ein
slik garanti til forfall. Garantien vil naturlegvis berre kunne gjerast
gjeldande dersom betalingsplikta etter utbyggingsavtalen er mishalden. Normalt
vil forfall for eit kontantbidrag måtte forventast å vere knytt til
oppstartsløyve (IG) slik at bidraget skal vere betalt før IG blir gitt. Konsekvensen av ikkje å ha oppfylt
rekkefylgjekravet ved betaling er at utbyggjaren ikkje får IG og kan
gjennomføre prosjektet. Ingen har i utgangspunktet plikt til å gjennomføre
eller betale for oppfylling av rekkefylgjekrav, og kommunane har dermed heller ingen
rett på betaling anna enn ved realisering av rekkefylgjekrav for eit konkret
prosjekt.
Forfallsvariantar
Vi ser frå tid
til anna at det i utbyggingsavtalar er fastsett at kontantbidrag i tillegg til
normalt forfall ved IG, skal forfalle ved opning av gjeldsforhandling eller
konkurs hos utbyggjaren. Det er vanskeleg å sjå at ei slik ordning er i samsvar
med plan- og bygningslova sitt system.
I avtalar med
slikt forfallstidspunkt, kombinert med garanti, opnar det for oppgjer av
kontantbidrag lausrive frå om det konkrete prosjektet blir realisert. Ved
konkurs kan ein for så vidt seie at det har lite å seie for utbyggjaren om ein
har eit slikt ekstraordinært forfallstidspunkt, men det blir heller ikkje prinsipielt
riktig å godta det fullt ut. Aksept av slike forfallstidspunkt kan få betydning
for solvensvurderinga, og det rokkar ved balansen mellom kreditorane i sjansen
for å få dekning i eit eventuelt konkursbo, avhengig av trygging for garantien.
Kommunen
sine plikter
Vår erfaring
er at kommunen sine plikter ofte er underregulerte i utbyggingsavtalar. Dvs. at
avtalane ikkje i tilstrekkeleg grad fastset kva plikter som ligg til kommunen i
avtalehøvet, eller der kommunen sine pliktar er regulert, så er ikkje reguleringane
tilstrekkeleg utfyllande og presise. Kva som er årsaka til den manglande
reguleringa kan variere. Det kan vere utslag av manglande vilje til å regulere
eigne plikter, det kan ha med kompetanse å gjere, eller det kan vere låg
merksemd omkring dette på utbyggjarsida ettersom det ofte er tidspress når utbyggingsavtalar
blir inngått.
I avtalar som
inneber at utbyggjarar skal yte kontantbidrag er det etter vårt skjønn
klargjerande om fleire punkt får ei meir utfyllande regulering enn det vi ofte
har sett. Mellom anna er det tenleg å regulere kommunen sine plikter til å
oppfylle aktuelle tiltak, standard på tiltaka, og når tiltaket skal
realiserast. Det vil også vere tenleg å legge inn konkrete reguleringar knytt
til bruken av innbetalt kontantbidrag, konsekvensar av eventuelle endringar i
rekkefylgjekrava eller reguleringsplan, og tydelege sluttreguleringar dersom
løpetida på utbyggingsavtalen går ut utan at infrastrukturen er bygd.
Oppsummering
Sjølv om mange
premissar for kostnadsnivået alt er lagde når ein kjem til tinging av
utbyggingsavtale er det også på avtaletidspunktet fleire element som kan ha
stor innverknad på dei økonomiske rammene i eit prosjekt. Dette, i tillegg til
at avtaleverket ofte viser seg å ha mangelfulle eller tvilsame særreguleringar,
gjer at ein både som kommune og utbyggjar bør bruke tid også på utforminga av
utbyggingsavtalane. Godt gjennomarbeidde avtalemalar eller blankettar, som t.d.
byggblankett 8447 frå Norsk Standard, er eit godt utgangspunkt for å betre den
endelege utbyggingsavtalen, men det må alltid vere opp til dei involverte
partane å velje løysingane.
Artikkelfforfatterne er assosiert partner Anders Elling Petersen Johansen og advokat Camilla Heggø Olsen i CMS Kluge.
