Det er kommunene ved kommunestyret (i Bergen og Oslo: bystyret)som bestemmer hvilke områder i kommunen som skal bygges ut, og hva som skal bygges, og som ledd i dette vedtar reguleringsplaner, som alle grunneiere er og blir bundet av. Dette er kommunenes privilegium. I plan- og bygningsloven (plbl.) er private likevel gitt rett til å fremme forslag til detaljregulering. Kravet er at forslaget innholdsmessig må følge opp hovedtrekk og rammer i KPA og områdereguleringer. I forarbeidene til loven er det gitt uttrykk for at detaljreguleringer som samsvarer med kommuneplanens arealdel eller områderegulering skal få en effektiv behandling, og at utbyggere som holder seg til vedtatte kommunale rammer vil ha stor forutsigbarhet om utfallet av planbehandlingen.
Mange utbyggere opplever likevel at prosessene verken er effektive eller forutsigbare, og at utviklingen har gått i feil retning de siste årene. Utbyggere opplever dels å bli «stanset i døren» selv med godt gjennomarbeidete planinitiativ som er i tråd med overordnete krav. Innleverte planforslag møtes ofte av innvendinger uten et klart eller konkret innhold, eller med innvendinger eller krav som ikke kan sees å være forankret i bindende krav i det overordnete planverket. I Bergen har fagetaten gitt uttrykk for at de ønsker at forslaget skal være avklart og omforent før det sendes på høring/legges til offentlig ettersyn og tas til første gangs behandling. Dette utfordrer lovens ordning som er at planforslag tas til behandling og at innspill, innvendinger og avklaringer skjer underveis i prosessen. Praksisen som har utviklet seg - i den gode hensikt å sørge for tidligere avklaringer - har ført til en uforholdsmessig høy tids- og ressursbruk på tidlige stadier – uten en tilhørende forutsigbarhet som kan forsvare ressursbruken.
Vi skal her se på noen av kravene til fagetatens saksbehandling, og hvilke rettslige virkemidler private forslagsstillere har om de finner grunnlag for å utfordre fagetatens vurderinger.
Veiledningsmøte forut for innlevering av planinitiativ.
De fleste kommuner tilbyr et veiledningsmøte i forkant av innlevering av planinitiativ. Intensjonen er god – særlig der det er uklart hvilke rammer eller muligheter som følger av overordnet plan. Men det er frivillig om man ønsker et veiledningsmøte, og full anledning til å inngi et planinitiativ uten slikt møte.
Hensikten med (å tilby) veiledningsmøte er å orientere om viktige premisser, utredninger og avklaringer som må legges til grunn for planoppstart. Det gir seg selv at et eventuelt veiledningsmøte foregår før detaljer er utformet. Noen utbyggere/plankonsulenter har likevel opplevd å få beskjed allerede på dette stadium at det ikke anbefales å gå videre til oppstart med planene. Det kan sikkert i en del tilfeller være på sin plass, som der det er klart at utbygger legger opp til vesentlige avvik fra overordnete planer. Men en slik tilbakemelding vil ofte kunne være prematur og i strid med hensikten med møtene.
Det er imidlertid helt opp til utbygger om de ønsker å ta hensyn til en slik tilbakemelding, eller om man isteden velger å innlevere planinitiativet. Ved å levere et planinitiativ kommer man inn i de formelle saksbehandlingsreglene for private planforslag.
Saksbehandlingskravene ved innlevering av planinitiativ.
Et planinitiativ presenteres i et oppstartsmøte hos fagetaten. Fagetaten kan etter loven både gi råd om hvordan planen bør utarbeides og kan også bistå i planarbeidet. Videre følger det av loven at fagetaten kan beslutte at planinitiativet skal stoppes dersom den finner at initiativet ikke bør føre frem. Planinitiativ skal ikke stoppes dersom det er rimelig grunn til å anta at initiativet underveis i planprosessen gjennom nødvendige justeringer som det er realistiske å få gjennomført, kan bli vedtatt som en endelig plan. Beslutningen skal tas så tidlig som mulig i oppstartsfasen og senest like etter at oppstartsmøtet er avholdt.
Bestemmelsen legger opp til at en forslagsstiller raskt skal få avklart om kommunen mener dette er noe å gå videre med eller ikke. Utbygger kan imidlertid være uenig i fagetatens vurdering, både om hvilke krav og premisser som gjelder for en detaljregulering på den aktuelle eiendommen, og om planinitiativet bør videreføres til et planforslag.
I slike tilfeller gir loven mulighet for en politisk avklaring av uenigheten både før og etter at fagetaten tar stilling til om planinitiativet skal slippes gjennom eller stoppes. En forslagsstiller som opplever uenighet på vesentlige punkter i oppstartsmøtet, kan nemlig kreve at spørsmålet forelegges for kommunestyret. (Eller for et politisk utvalg som har fått delegert myndigheten.) Dette kan være et veldig nyttig grep der man opplever at dialogen i oppstartsmøtet preges av uenighet om viktige premisser, med tilhørende risiko for at planinitiativet kan bli stoppet på sviktende grunnlag. I tillegg kan en eventuell beslutning fra fagetaten om å stoppe et planinitiativ kreves forelagt kommunestyret til endelig avgjørelse. I den forbindelse vil eventuelle uenigheter om vesentlige premisser for vurderingen naturlig bli en del av det kommunestyret må ta stilling til.
Denne adgangen skal naturligvis ikke misbrukes, og bør derfor ikke brukes annet enn der hvor forslagsstiller har gjort et grundig forarbeid med planinitiativet og har et solid grunnlag for å anse at det er i tråd med det overordnete planverket. Men dersom man er trygg på det, og opplever at fagetaten bygger på prinsipielt uriktige forutsetninger eller antatte politiske føringer som avgjørende for planens skjebne, kan det være et nyttig og effektiviserende å kreve slik politisk avklaring.
Plan- og bygningsloven forutsetter at planforslag som er i tråd med overordnet planverk fremmes til behandling
De prinsipielle spørsmålene som her er adressert, gjør seg også gjeldende ved den videre saksbehandlingen av de planinitiativ som slippes gjennom og som det innleveres planforslag på. Fagetaten skal formidle og veilede om den sannsynlige videre behandling av planen på politisk nivå. Men det er en viktig forutsetning for kravet til forutberegnelighet at administrativt nivå i kommunen i sin myndighetsutøvelse forholder seg til hva som er de juridisk bindende rammebetingelsene for (retten til å få behandlet) et privat reguleringsforslag frem til politisk behandling. Ved å forskuttere utfallet av den politiske behandlingen, og derved selv opptre politisk, risikerer fagetaten å bryte med grunnleggende demokratiske prinsipper, og hindre politisk behandling av lovlige forslag.
Når et planforslag er innlevert skal fagetaten snarest, og senest innen tolv uker avgjøre om forslaget skal fremmes. Begrunnelsen for kravet er forutberegnelighetshensyn til fordel for forslagsstiller. Enten fremmes planforslaget til behandling, eller så fremmes det ikke. Behandlingen skal ikke skli ut i tid. Fagetaten er – på samme måte som ved planinitiativene - innvilget et skjønn i vurderingen av om planforslaget skal fremmes eller ikke, men skjønnet må som alltid utøves på en saklig måte, og uten at det tas utenforliggende hensyn. Den rettslige føringen for skjønnet, og derved for hvorvidt planforslaget bør tas til behandling eller ikke, er som påpekt innledningsvis om forslaget følger opp hovedtrekk og rammer i kommuneplanens arealdel og foreliggende områdereguleringer. I de tilfeller planforslaget er fremsatt i tråd med overordnet planverk er lovgivers intensjon at det skal være kurant for forslagsstiller å få planforslaget behandlet.
Saksbehandlingsfristen for å ta stilling til forslaget løper fra forslaget ble mottatt av kommunen, forutsatt at forslaget er «komplett» og oppfyller lovens formelle krav til reguleringsplan. I praksis har kommunene ofte definert innvendinger, spørsmål og krav til forslagsstillerne som tegn på at forslaget ikke er «komplett», og hevder derved at saksbehandlingsfristen ikke er startet å løpe. Kun der det er konkrete forhold som mangler for å kunne bedømme om forslaget «innholdsmessig følger opp hovedtrekk og rammer» i overordnete planer vil planforslaget kunne anses som ikke mottatt, slik at fristen ikke begynner å løpe.
Loven stiller ikke krav om at forslagene må være «omforente» mellom forslagsstiller og kommunen, eller at forhold som ikke legger juridisk bindende føringer for planen må være «avklarte», for at forslaget i seg selv skal anses å være komplett. Dersom fagetaten har andre idéer enn forslagsstiller til hvordan en detaljplan bør utformes, er lovens forutsetning tvert imot at kommunen selv fremmer et alternativt forslag parallelt med det private planforslaget. Kommunen kan mao. ikke gi seg selv utvidet saksbehandlingsfrist ved å ta opp detaljer eller endringsønsker med forslagsstiller. Noe av poenget med første gangs behandling er at høring og offentlig ettersyn vil gi grunnlag for korreksjoner av forslaget. Det er ingenting i veien for at fagetaten gir uttrykk for uenigheter med forslaget i sitt fagnotat, eller at det er særlige temaer en ønsker kommentert i høringen.
Dersom det er spørsmål som utbygger er enig i at det er fornuftig å avklare er det både hensiktsmessig og anledning til å avtale en konkret fristforlengelse. Om forslagsstiller ikke vil avtale utsatt frist, men ønsker en avgjørelse av det som er et komplett planforslag, er det 12 ukers fristen som gjelder.
Oversittes fristen har forslagsstiller krav på tilbakebetaling av gebyr. Når saksbehandlingen trekker ut i tid av grunner som utbygger mener ikke er fristavbrytende er det all grunn til å fremme krav om tilbakebetaling.
Dersom saksbehandlingen sklir ut i tid uten at fagetaten tar standpunkt til forslaget, men fortsetter å stille spørsmål eller be om mer informasjon eller dokumentasjon, kan forslagsstiller sette foten ned og kreve at det tas stilling til det forslaget som ligger på fagetatens bord, for å få en avklaring.
En beslutning fra fagetaten om ikke å fremme et planforslag kan ikke påklages etter de vanlige forvaltningsrettslige regler. Men også på dette stadiet er det gitt en sikkerhetsventil i loven for forslag som er i samsvar med KPA/områdeplan. I slike tilfeller kan forslagsstiller kreve avslaget fra fagetaten forelagt for kommunestyret. Det er bare avslaget som kan kreves forelagt kommunestyret – det dreier seg ikke om en forskuttert behandling av planforslaget som sådan. Men av de samme grunner som nevnt ovenfor vedrørende behandling av planinitiativ kan det ha gode grunner for seg å kreve avslaget forelagt politisk nivå dersom fagetatens innvendinger ikke vurderes å ha rettslig eller politisk forankring.
Kommunestyret har til syvende og sist et bredt og fritt politisk skjønn med hensyn til om en plan skal vedtas eller ikke. Alle som fremmer planforslag risikerer selvfølgelig at planforslaget ikke vedtas, eller vedtas med så store endringer at det ikke er hensiktsmessig eller regningssvarende å gjennomføre planen. Dette er en kalkulert risiko, og utbyggerne kan ikke beklage seg over bortkastet ressursbruk om forslaget skulle bli avslått etter en lovlig saksbehandling og korrekt demokratisk beslutningsprosess. Men dette skjønnet er det nettopp kommunestyret – som siste organ i saksbehandlingen – som har. Det samme brede politiske skjønnet kan ikke føres som grunnlag for administrasjonen til å unnlate å ta planforslag til behandling. Det vil være i strid med lovens system og målsetningen om en effektiv og forutsigbar behandling av planforslag i tråd med overordnet planverk.
I kommuner med parlamentarisme, dvs. Bergen og Oslo, kan det være særlig aktuelt å bringe vesentlige uenighetersom avdekkes i startfasen frem til politisk avklaring. Det vil også kunne skape en konstruktiv dynamikk i planarbeidet, ved at man får ryddet problemstillinger av veien og får klargjort viktige premisser for det videre arbeidet. Avhengig av måten slike krav håndteres på vil det, i hvert fall på sikt, kunne bidra til mer effektive planprosesser og redusere omfanget av unødig ressursbruk, til beste for både private og offentlige aktører.
De nye byrådene i Oslo og Bergen har begge også gitt uttrykk for ønsker om større grad av politisk involvering. Om og hvordan det vil skje i praksis er ikke helt klart, men det er i hvert fall grunn til å tro at det å bringe prinsipielle uenigheter opp til politisk avklaring vil bli godt mottatt – i hvert fall på politisk nivå.
Artikkelforfatterne er partner Inger Hygen og advokat Camilla Heggø Olsen i CMS Kluge Advokatfirma.
