KPA-forslaget senker terskelen betydelig for å utløse rekkefølgekrav

Forslaget inneholder bestemmelser som betydelig senker terskelen for å utløse rekkefølgekrav, tilsynelatende nå også i byggesaker. Usikkerheten om kommunens praktisering av dette vil øke risikoen for gårdeiere, kan drive leieprisene opp og eventuelt føre til tomme næringslokaler. En slik utvikling vil i så fall være i direkte strid med kommunens ambisjon om å bidra til næringsutvikling i Oslo.

 Svært lav terskel for plankrav og ny regel om rekkefølgekrav i byggesak

Det er en historie for seg hvordan Oslo kommune utfordrer rettslige rammebetingelser for bruken av rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler, og hvordan domstolene responderer på det, men det er ikke fokus her. Det vi vil rette søkelyset mot er (i) hvor beskjedne tiltak som skal til for å utløse krav om ny reguleringsplan og (ii) at kommunen med KPA-forslaget synes å ville hjemle rekkefølgekrav om infrastruktur i byggesaker.

Plan- og bygningslovens utgangspunkt er at reguleringsplan bare kreves for større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak med vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Kommunens utgangspunkt i forslagets planbestemmelse punkt 3.1 angir derimot at nær sagt alle søknadspliktige tiltak utløser krav om reguleringsplan. Du må finne et unntak i planbestemmelsene for å unngå det. I en kommune der plansakene allerede tar i gjennomsnitt 5-6 år, er dette en spesielt lite utviklingsvennlig tilnærming.

Snirklete bestemmelser, men intensjonen om mer grunneierfinansiering er klar nok

I allerede regulerte områder – utenom utviklingsområdene U2 til U6 – vil reguleringsplanen gjelde, også for eldre planer. Der er rettsstillingen som før, med mindre planen er opphevet (som utdatert) etter planbestemmelsene punkt 3.3 eller overstyres av forrangsreglene i punkt 2.3. 

I uregulerte områder står det i forslagets punkt 3.1.2 at det «kan» gis unntak fra plankravet for områder som oppfyller alle krav i bestemmelsens bokstav a til c. Bokstav a innebærer et dokumentasjonskrav for at tiltaket ikke har vesentlige virkninger for miljø og samfunn, mens bokstav b krever at en stedsanalyse viser at tiltaket innordner seg omgivelsene og oppfyller kvalitetskravene i KPA.

Det er særlig verdt å merke seg vilkåret i bokstav c: «Behovet for teknisk infrastruktur er vurdert og nødvendig oppgradering kan sikres ved byggesaksbehandling». Finner kommunen det for godt å la utbygger slippe full reguleringsprosess for et ordinært søknadspliktig byggetiltak, må utbygger tilsynelatende likevel regne med en form for rekkefølgekrav i byggesaken, som enten må oppfylles ved realytelse (bygge tiltaket selv) eller ved helt eller delvis å finansiere tiltaket gjennom en kontantytelse/anleggsbidrag. I de fleste byggesaker synes den eneste praktiske løsningen å være å betale en kontantytelse til kommunen. Det er langt fra gitt at det er rettslig adgang til en slik tilnærming.

I utviklingsområdene U2 til U6 vil nær sagt alle søknadspliktige tiltak utløse krav om plan. Det er gjort unntak for tiltak under reguleringsplaner vedtatt etter 23.9.2015, bortsett fra at arealformålet overstyres av KPA. Men det er et spørsmål hvor stort utbyggingspotensial det er igjen i disse planene. For de deler av U2, U3 og U5 som ikke er regulert etter september 2015 «kan» det gis unntak fra plankravet ved bruksendringer og «mindre» byggetiltak, forutsatt at tiltaket oppfyller samme krav i punkt 3.1.2 som nevnt ovenfor om uregulerte områder, og tiltaket ikke vanskeliggjør en helhetlig utvikling i tråd med KPA. Det «kan» også gis unntak fra plankravet for «mindre» byggetiltak i U4 og U6-områdene, så lenge kravene i punkt 3.1.2 og visse andre vilkår er oppfylt. Her er vi altså tilbake igjen i samme regime som for de uregulerte områdene, med hjemmel for kommunen til å kreve rekkefølgekrav/anleggsbidrag i byggesak.

Ett av tiltakene som utløser plankravet i KPA-forslaget (hvor det «kan gis» unntak) er bruksendringer etter plan- og bygningsloven § 20-1 bokstav d. Terskelen for å utløse søknadsplikt for bruksendringer er bevisst satt lav av lovgiver, for å gi kommunen mulighet til å vurdere den tiltenkte bruken opp mot den godkjente bruken og krav i lov og plan. Kommuneplanens bestemmelse vil også gjelde for endringer innenfor rammene av samme arealformål, for eksempel dersom et lokale skal endres fra en type næringsvirksomhet til en annen. Søknadsplikt for slike bruksendringer gjør at kommunen får mulighet til å vurdere om den nye bruken medfører nye krav etter plan- og bygningsloven, som økte krav til klimavennlige løsninger og bygningstekniske krav i TEK 17. Problemet oppstår når den samme lave terskelen blir avgjørende for når det utløses plankrav eller krav om anleggsbidrag i byggesak. Det skal nemlig svært lite til.

Uklart hvordan dette vil praktiseres

Det er uklart hvordan plan- og bygningsetaten vil hjemle og innrette bidragene til infrastruktur i byggesak, men terskelen for å kunne kreve anleggsbidrag er trolig ment flyttet til et nytt lavpunkt. Hvis vi legger godviljen til, er intensjonen at vilkår om anleggsbidrag i byggesak skal være underlagt den generelle vilkårslæren i forvaltningsretten som krever en saklig sammenheng mellom vilkåret og tillatelsen samt at betingelsene må være forholdsmessige i forhold til godet som oppnås gjennom tillatelsen. Dette er rammebetingelser som likner mye på rammebetingelser i plan- og bygningsloven § 12-7 og kapittel 17 for rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler. Men, vil ikke dette først og fremst være fiskalt begrunnet? Og hvor langt vil Oslo kommune være villig til å teste yttergrensen for de rettslige rammebetingelsene for anleggsbidrag i byggesak?

Leietakertilpasninger i eksisterende byggverk - næringsvennlig KPA?

Det er i alles interesse at gårdeiere gjør investeringer i eksisterende næringsbygg for å opprettholde sysselsetting, unngå tomme lokaler, bringe nye kvaliteter til nabolag mv. Ofte innebærer tilpasning av lokaler til nye leietakere, spesielt i de mange flerbrukerbyggene som finnes i Oslo, bruksendringer. I tillegg må det ofte gjøres søknadspliktige tiltak etter plan- og bygningsloven § 20-1, og disse fremstår som regel som beskjedne og ordinære i et flerbrukerbygg. Dersom slike mindre byggetiltak og bruksendringer skal utløse risiko for/krav om anleggsbidrag i byggesaken, vil det innebære en stor endring i rammevilkårene for gårdeierne i Oslo. Det kan også innebære redusert forutsigbarhet for leietakere som vurderer nye lokaler, men der den nye bruken utgjør en bruksendring eller utløser behov for byggetiltak av en viss størrelse. Kommunens intensjon synes å være at det også i dette byggesakssporet må betales for å bidra til infrastrukturutviklingen, men ingen kan på forhånd vite hva dette vil bli.

Vi er bekymret for de mulige konsekvensene av dette forslaget, og mener at dette ikke er en god måte å imøtekomme behovet for utvikling og oppgradering av eksisterende bygningsmasse i Oslo. Det er en konstruktiv samhandling mellom private og offentlige aktører som gir vellykket byutvikling. Det er uheldig hvis kommunen i byggesakssporet skal presse yttergrensene i søken etter mer grunneierfinansiering av infrastruktur. Det hadde vært en fordel om det pågående lovarbeidet om nettopp grunneierfinansiering av infrastruktur kunne avklare hjemmelsgrunnlaget i byggesaker, og hvilke grenser det i så fall skal være underlagt, men forslaget som er på høring nå inviterer ikke til det. Bransjen fortjener bedre enn å være henvist til enten å svelge også denne nye kamelen, eller å saksøke staten (etter forgjeves klage) for ugyldige krav om anleggsbidrag i byggesaker.