Tid for å rydde opp i kommuneplanen

Mange grunneiere i Bergen fikk et sjokk da kommuneplanens arealdel (KPA) ble vedtatt i 2019. Med et pennestrøk ble alle reguleringsplaner vedtatt før 1985 i realiteten tilsidesatt. I KPA § 3.1 stilles det krav om at visse typer tiltak kun kan gjennomføres dersom eiendommen omfattes av en reguleringsplan vedtatt etter plan- og bygningsloven av 1985 eller nyere. Konsekvensen er at eldre reguleringsplaner ikke anses tilstrekkelige som plangrunnlag, og at tiltak krever dispensasjon eller utarbeidelse av ny plan. Selv om de gamle planene formelt fortsatt gjelder, er de i praksis satt ut av spill.

Spørsmålet er om kommunen har lov til å gjøre dette? Nå har Kommunal- og distriktsdepartementet kommet med en viktig uttalelse, som også kan få betydning for vurderingen av KPA § 3.1: En kommune kan ikke endre eller oppheve en reguleringsplan gjennom kommuneplanen. Tolkningsuttalelsen, datert 6. november 2025, setter en tydelig grense for hvor langt kommuner kan gå. Dette reiser spørsmål om lovligheten av KPA § 3.1 slik den ble vedtatt og praktiseres.

Et tydelig planhierarki, men KPA skyver grensene

Etter plan- og bygningsloven § 1-5 gjelder kommune- og reguleringsplaner parallelt og er begge bindende for nye tiltak, jf. §§ 11-6 og 12-4. Ved motstrid går den yngre planen som hovedregel foran den eldre. Men bestemmelsen gir ikke kommunen adgang til å oppheve en reguleringsplan, den fastslår bare hvilken plan som skal ha forrang dersom det faktisk foreligger en motstrid.

Det klare juridiske utgangspunktet er at reguleringsplaner gjelder helt til de formelt endres eller oppheves etter reglene i § 12-14. Det er en bevisst og lovfestet prosess, som skal sikre rettssikkerhet og forutsigbarhet for berørte grunneiere. Når kommunen likevel bruker kommuneplanen til å “overstyre” eldre reguleringsplaner, brytes denne balansen. I stedet for å respektere planhierarkiet, skaper kommunen en situasjon der reguleringsplanene blir stående som tomme skall – gyldige på papiret, men ubrukelige i praksis.

Rettssikkerheten settes til side, et ulovlig omgåelsesgrep?
Departementet understreker i sin uttalelse at grunneiere har krav på varsel, medvirkning og klagerett når en reguleringsplan skal endres eller oppheves. Disse garantiene gjelder ikke ved vedtakelse av en kommuneplan. Å oppnå samme virkning gjennom en kommuneplan innebærer derfor i realiteten en omgåelse av loven og tilsidesettelse av grunnleggende rettigheter.

Departementets formulering er klar: «En kommune kan altså ikke endre en reguleringsplan ved vedtakelsen av en kommuneplan uten å følge reglene i pbl. § 12-14 med videre.». Etter vårt syn får denne uttalelsen også betydning for vurderingen av KPA § 3.1. Når kommunen gjennom KPA § 3.1 har vedtatt at samtlige slike eldre reguleringsplaner ikke kan brukes som grunnlag for nye tiltak, oppstår et alvorlig rettssikkerhetsproblem. Kommunen etablerer i realiteten en generell avslagshjemmel uten lovhjemmel – et inngrep i etablerte rettigheter uten de prosessuelle garantiene loven krever.

For tiltakshaver betyr det at med mindre det gis dispensasjon fra KPA § 3.1, nektes man å bygge.

Spørsmålet blir dermed om KPA § 3.1 i sin nåværende form faktisk er lovlig? Det er vanskelig å se hvordan bestemmelsen kan forenes med plan- og bygningslovens system. I stedet for å supplere eldre reguleringsplaner, setter den dem ut av spill. I stedet for å sikre rettssikkerhet, flytter den byrden over på private grunneiere.

Tid for å rydde opp

Bergen kommune skal nå rullere kommuneplanen. Det gir en anledning til å stille det spørsmålet som burde vært reist allerede i 2019: Er § 3.1 lovlig, og harmonerer den med plan- og bygningslovens krav til planhierarki og rettssikkerhet? Dersom kommunen mener at eldre reguleringsplaner vedtatt før 1985 ikke lenger er hensiktsmessige, må det konkret vurderes og reguleringsplanen endres eller oppheves etter § 12-14, ikke settes til side gjennom et generelt plankrav i kommuneplanen. 

Departementet sier det tydelig: Dersom en kommuneplanbestemmelse utløser behov for varsling av berørte grunneiere, og kommunen ikke er i stand til å identifisere hvem som må varsles, er dette i seg selv en indikasjon på at virkemiddelet er feil. KPA § 3.1 er nettopp et slikt virkemiddel.

Konklusjon
Lovlig vedtatte reguleringsplaner gjelder fortsatt, men i Bergen er mange i praksis satt ut av spill. Departementets tolkningsuttalelse innebærer etter vårt syn at KPA § 3.1 utfordrer lovens grenser og undergraver rettssikkerheten til grunneiere og utbyggere. Spørsmålet er ikke bare om bestemmelsen er uheldig, men om den i det hele tatt er lovlig.

Artikkelforfatterne er advokat og partner Ingrid Sævold Moe og Specialist Counsel Vegard Thunes Jørgensen i Wikborg Rein.