Dette er en artikkel fra NE nyheter, som nå er blitt til Estate Nyheter. Redaksjonen.
Det offentlige er en attraktiv leietaker, først og fremst fordi de er betalingsdyktige, men også fordi de som oftest ønsker langsiktige leiekontrakter. Dette skaper stor trygghet for utleier som er villig til å strekke seg langt for å hale i havn en leiekontrakt med en offentlig leietaker. Vi har i den senere tid sett ulike typer samarbeidsprosjekter mellom det offentlige og private i forhold til en rekke kategorier av offentlige bygg som rådhus, skoler, politibygg, sykehus, omsorgsboliger, kirker og kulturbygg. På mange måter sies dette å være en form for privatisering i eierskap.
KonsekvenserI hvilken grad denne type samarbeidsprosjekter må konkurranseutsettes i henhold til regelverket for offentlige anskaffelser, kommer særlig på spissen når en privat utbygger/utleier oppfører et nybygg. Samt når utbygger foretar vesentlige ombygginger av et eksisterende bygg for å spesialtilpasse dette til en offentlig leietaker. Et slikt kontraktsforhold vil ofte ha flere elementer av en alminnelig bygg- og anleggskontrakt enn en vanlig leiekontrakt. Det kan da oppstå spørsmål om hvordan det skal klassifiseres og hvilke konsekvenser dette vil få. I det følgende legges det til grunn at vi har med en offentlig oppdragsgiver å gjøre, slik dette er definert i lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr 69 (LOA) § 2 og forskrift om offentlige anskaffelser av 15. juni 2001 nr. 616 (Anskaffelsesforskriften) for klassisk sektor § 1-2. En offentlig oppdragsgiver er blant annet offentlige myndigheter som stat, fylkeskommune eller kommune. Eller det er offentligrettslige organer som er organer som tjener allmennhetens behov, og ikke er av industriell eller forretningsmessig karakter. Til slutt er det et selvstendig rettssubjekt og som i hovedsak er finansiert, administrert eller kontrollert av det offentlige.
Unntaket for leiekontrakterDet rettslige utgangspunkt er at leiekontrakter med en offentlig oppdragsgiver er unntatt fra reglene om konkurranseutsetting. Forskriften får likevel ikke anvendelse på «Kontrakter om erverv eller leie, uten hensyn til finansieringsform, av jord, eksisterende bygninger eller annen fast eiendom, eller om rettigheter til slik eiendom. Kontrakter om finansielle tjenester uten hensyn til form, inngått samtidig, før eller etter kontrakten om erverv eller leie omfattes imidlertid av denne forskrift.»Samme unntak som det ovennevnte finnes også i forskrift om innkjøpsregler for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og telekommunikasjon.Bakgrunnen for unntaket er at det vil være uhensiktsmessig å la reglene om offentlig anbud gjelde for denne type kontrakter. Inngåelse av leiekontrakter vil i stor grad være avhengig av geografisk plassering. Dermed er de i hovedsak knyttet til et lokalt marked som i liten grad berører grenseoverskridende handel. Unntaket bygger på direktivbestemmelser knyttet til tjenesteanskaffelser. Bakgrunnen for unntaket er også omtalt i direktivets fortale:«In the context of services, contracts for the acquisition or rental of immovable property or rights to such property have particular characteristics which make the application of public procurement rules in inappropriate.»Etter sin ordlyd knytter ovennevnte unntak for leiekontrakter seg kun til eksisterende bygninger. Spørsmålet som har oppstått, særlig med tanke på de mange ulike typer offentlig og privat samarbeid som eksisterer, er om unntaket også omfatter bygninger som ikke er oppført på kontraktstidspunktet. Eller om det er bygninger som må ombygges i vesentlig grad før leieforholdet kan tiltres.
UklartEn streng ordfortolkning av unntaket tilsier at unntaket ikke gjelder for bygninger som ikke er oppført på kontraktstidspunktet, eller som må vesentlig ombygges før leiekontrakten tiltres. Samt at inngåelse av denne type leiekontrakter bare kan skje i samsvar med anskaffelsesregelverket. En slik ordfortolkning vil innebære at leiekontrakter for bygg under oppføring, eller bygg som må vesentlig ombygges, alltid må konkurranseutsettes. Man kan finne støtte for et slikt synspunkt i uttalelser fra Nærings- og Handelsdepartementet. Der hevdes det at inngåelse av leiekontrakter på ikke-eksisterende bygninger vil være en uprioritert tjeneste i henhold til Anskaffelsesforskriften. Dermed må man følge de prosedyrer som fremgår der. Det motsatte er imidlertid hevdet i juridisk teori, hvor det blant annet anføres at det avgjørende må være om bygningen eksisterer når leiekontrakten tiltres – og ikke når kontrakten underskrives. Det er høyst uklart om Nærings- og handelsdepartementets fortolkningsuttalelser er rettslig holdbare. Dette spørsmålet har foreløpig ikke vært oppe i noen norsk domstol eller domstol innenfor EU. Spørsmålet må derfor anses som rettslig uavklart. Etter vår oppfatning vil de samme hensyn som ligger til grunn for unntaket for leie av eksisterende bygg, også komme til anvendelse ved inngåelse av en leiekontrakt for et bygg som ennå ikke er oppført. Eller for bygg som krever vesentlig ombygging før leieforholdet kan tiltres – forutsatt at vi har med en reell leiekontrakt å gjøre. Dog ligger det et større potensiale hva angår konkurranseutsetting for en leiekontrakt som fordrer nyoppføring eller vesentlig ombygging, enn en leiekontrakt for eksisterende bygg hvor den offentlige leietaker kan flytte rett inn. Uavhengig av den uklarhet som rår, vil enhver offentlig oppdragsgiver være forpliktet til å vurdere om det faktisk er en reell leiekontrakt man er i ferd med å inngå. Denne kan være omfattet av unntaket i Anskaffelsesforskriften. Man må også vurdere om man i realiteten står overfor en bygge- og anleggskontrakt, som i så tilfelle skal konkurranseutsettes. En offentlig oppdragsgiver kan med andre ord ikke omgå anskaffelsesregelverket, ved å inngå leiekontrakter som forutsetter forutgående bygge- og anleggsarbeider, når leiekontrakten i realiteten regulerer bestilling av bygge- og anleggsarbeider.
Klassifisering av kontraktsforholdetNår man skal klassifisere det konkrete kontraktsforholdet og vurdere hvorvidt det er en reell leiekontrakt eller i realiteten en bygge- og anleggskontrakt man står overfor, kan man finne noe veiledning i anskaffelsesforskriften: «… kontrakt som omhandler enten utførelse, eller både utførelse og planlegging av arbeider i forbindelse med aktiviteter som er angitt i vedlegg 1 (…) eller et bygge- og anleggsarbeid som definert i bokstav f, eller utførelse på en hvilken som helst måte av et bygg og anlegg som oppfyller de krav som er satt av den offentlige oppdragsgiver.»Ordlyden i definisjonen av en bygge- og anleggskontrakt er meget vid. Den får anvendelse på kontrakter vedrørende bygg og anlegg, uavhengig av på hvilken måte utførelsen skjer, jfr. «utførelse på hvilken som helst måte». Det synes heller ikke å være avgjørende hvem som opptrer som bestiller av arbeidet, jfr. «som oppfyller de krav som er satt av den offentlige oppdragsgiver». Selv om man altså står overfor et kontraktsforhold som fremstår som et leieforhold, men hvor den private utleier/utbygger har påtatt seg ansvaret for bygge- og anleggsarbeidene overfor den offentlige leietaker, tilsier likevel bestemmelsens vide ordlyd hensynene bak regelverket.
Konkret vurderingHvorvidt man står overfor en reell leiekontrakt som er unntatt fra forskriften, eller en bygge- og anleggskontrakt som skal konkurranseutsettes i henhold til regelverket, vil bero på en helhetsvurdering. Her må man blant annet se på formålet med den kontrakt som inngås, i lys av hensynene bak anskaffelsesregelverket – og faren for omgåelse. Først må man foreta en konkret vurdering av kontrakten, og se på hva som fremstår som mest vesentlig i kontraktsforholdet. Deretter må man se hva som eventuelt skiller kontrakten fra en vanlig bygge- og anleggskontrakt. Et kontrollspørsmål er om den foreliggende kontrakt har flest elementer av en klassisk bygge- og anleggskontrakt, eller om den har flest elementer av en alminnelig leiekontrakt.Støtte for ovennevnte syn fremgår blant annet av de uttalelser fra Nærings- og handelsdepartementet som er nevnt ovenfor. I tillegg kommer to avgjørelser fra det danske Klagnævnet for Udbud samt to saker for EU-domstolen. Den sistnevnte sak gjaldt riktignok ingen leiekontrakt. Men her uttaler EU-domstolen at definisjonen av en bygge- og anleggskontrakt må fortolkes på en slik måte at den sikrer anskaffelsesregelverkets effektive virkning. Det foreligger foreløpig ingen norske rettsavgjørelser på dette området. Det norske Klageorganet for Offentlige Anskaffelser (KOFA) har heller ikke tatt stilling til dette spørsmålet.
Momenter av betydningMed henvisning til ovennevnte synes følgende å være av betydning for den helhetsvurdering som skal gjøres:
• Leietakers påvirkningsmulighet i byggeprosessenDersom den offentlige leietaker har anledning til å påvirke byggeprosessen blant annet med hensyn til valg av rådgivende ingeniører, entreprenør, organiseringen av byggearbeidet, hvilken kontraktsform som skal benyttes, materialvalg, spesifikasjoner, tekniske løsninger, budsjett og fremdrift, er dette et moment som taler i favør av at det foreligger en bygge- og anleggskontrakt. Jo større grad av beslutningsmyndighet som tillegges den offentlige leietaker i byggeprosessen, jo mer ligner kontraktsforholdet på en bygge- og anleggskontrakt. Utførelse av alminnelige leietakertilpasninger vil imidlertid være i orden.
• Hvem bærer økonomisk risiko for byggekostnadeneSom et utgangspunkt bør den økonomiske risikoen for byggekostnadene ligge hos utbygger/utleier. Leietaker bør ha minst mulig påvirkningsmulighet. Dersom leiekostnadene fastsettes ut fra påløpte kostnader, vil ikke den private utbygger/utleier ha et incitament til å oppføre bygget på billigst mulige måte. Dette taler i retning av at man står overfor en bygge- og anleggskontrakt. Dersom leiekostnadene er fastsatt på forhånd ut fra estimerte byggekostnader, uten mulighet for etterfølgende justeringer, vil derimot den private utbygger/utleier ha et incitament til å oppføre bygget på billigst mulig måte. Dette taler i retning av at man står overfor en reell leiekontrakt. Eventuelle avtaler om overføring av besparelser til den offentlige leietakeren, taler igjen for at det foreligger en bygge- og anleggskontrakt.
• Fordeling av risiko i byggeperiodenDersom ulike typer risikoer som relaterer seg til byggeprosjektet, som for eksempel risiko for mangler, forsinkelser og etterfølgende feil, i stor grad er pålagt den offentlige leietaker, taler dette i favør av at det foreligger en bygge- og anleggskontrakt. Dersom denne type risikoer er pålagt den private utbygger/leietaker, taler dette i favør av at kontraktsforholdet må klassifiseres som en reell leiekontrakt. Enhver forskyvning av ovennevnte type risiko over på den offentlige leietaker, øker risikoen for at kontraktsforholdet vil bli klassifisert som en bygge- og anleggskontrakt.
• Fordelingen av risiko i leieperiodenPå samme måte som i punktet ovenfor vil enhver form for risikoforskyvning over på den offentlige leietaker – utover det som er normalt i leieforhold – tale i favør av at det foreligger en bygge- og anleggskontrakt. Som et utgangspunkt bør ikke leietaker påta seg noen større risiko enn det som er vanlig i leieforhold, da det ellers vil være lite som skiller det å leie fra det å eie, med risiko for at leieforholdet omklassifiseres til en bygge- og anleggskontrakt.
• Byggets formålDersom bygget er spesialtilpasset et offentlig formål og det faktisk også utelukkende skal benyttes til dette, taler dette for å klassifisere kontraktsforholdet som en bygge- og anleggskontrakt. Dersom utleier har rett til egenutnyttelse, eller at han også kan leie ut til andre ved siden av til det offentlige, taler dette for at man står overfor en reell leiekontrakt. Det man her er ute etter, er å vurdere byggets fleksibilitet. Og dermed om man står overfor et kombinasjonsbygg (for eksempel et rådhus som er et kontorbygg). Eller om det skapes et avhengighetsforhold mellom den offentlige leietaker og den private utbygger/utleier, gjennom spesialtilpasninger av bygget som gjør at bygget må bygges om, før det kan benyttes av andre leietakere. Dersom det siste er tilfellet, indikerer dette at det foreligger en bygge- og anleggskontrakt.
• TomtenDersom tomten som bygget skal oppføres på eies av den offentlige leietaker, taler dette i retning av at man står overfor en bygge- og anleggskontrakt. Tomten bør derfor selges til den private utbygger/ utleier til markedspris, dersom man ønsker at kontraktsforholdet skal klassifiseres som en reell leiekontrakt. Reguleringsrisikoen bør i så tilfelle også ligge hos utbygger/leietaker.
• Leiekontraktens varighetLeiekontraktens varighet – om den er kortvarig eller langvarig, vil også være av betydning i helhetsvurderingen. I denne forbindelse må også muligheten til en eventuell forlengelse av leieperioden regnes med. Leiekontrakter innenfor normal avskrivningstid på bygget, taler for om man har med en reell leiekontrakt å gjøre. Leiekontrakter utover normal avskrivningstid eller byggets levetid, taler i retning av at man står overfor en bygge- og anleggskontrakt. Dersom leiekontraktens varighet fratar eller i stor grad reduserer den private utbyggers/utleiers kommersielle risiko, taler dette for at kontraktsforholdet må klassifiseres som en bygge- og anleggskontrakt. Det må her stilles spørsmål om varigheten av leiekontrakten er kommersiell sammenholdt med fordeling av kommersiell risiko i leietiden for øvrig. Et kontrollspørsmål vil her være om en privat leietaker ville ha inngått den samme leiekontrakten på de samme vilkår.
• Kjøpsopsjoner eller kjøpsplikt for leietakerHvorvidt det foreligger en kjøpsopsjon for den offentlige leietaker vil også være av stor betydning i helhetsvurderingen. Dette gjelder ikke minst i de tilfeller hvor den offentlige leietaker har påvirkningsmulighet på oppføringen av bygget. Avgjørende for hvordan kontraktsforholdet skal klassifiseres, vil for det første være til hvilket tidspunkt en kjøpsopsjon kan gjøres gjeldende og til hvilken pris. En kjøpsopsjon som kan gjøres gjeldende på et hvilket som helst tidspunkt til en nærmere angitt pris (for eksempel restverdi), taler i retning av at det foreligger en bygge- og anleggskontrakt ,da det her vil være lite som skiller det å leie fra det å eie. En kjøpsopsjon som kun kan gjøres gjeldende til spesielt angitte tider, gjerne ved leieperiodens slutt, og til markedspris, taler i favør av at det foreligger en reell leiekontrakt. En kjøpsplikt på leietaker vil i enda større grad enn en kjøpsopsjon øke risikoen for omklassifisering av kontraktsforholdet til en bygge- og anleggskontrakt. Dette fordi en slik klausul fjerner den kommersielle risiko som den private utbygger/utleier normalt ville ha, og forskjellen mellom å leie og eie elimineres.
Hvordan skal anbudskonkurransen gjennomføres?Kommer man frem til at det ikke foreligger en reell leiekontrakt omfattet av unntaket i anskaffelsesforskriften, men en bygge- og anleggskontrakt, innebærer dette at prosjektet må konkurranseutsettes. Det praktiske spørsmål som oppstår er: Hva skal man gjennomføre en anbudskonkurranse om? Verken Anskaffelsesforskriften eller de tilhørende kunngjøringsskjemaene er tilpasset denne type kontrakter/samarbeidsprosjekter. Det kan reises spørsmål om man da skal utlyse en anbudskonkurranse om levering av leiekontrakten. Eller en konkurranse om bygge- og anleggskontrakten og eventuelle vare- og tjenestekontrakter i denne forbindelse. Vi mener en riktig fremgangsmåte vil være å kunngjøre leiekontrakten som en bygge- og anleggskontrakt, men presisere hvordan kontraktsstrukturen vil være. Det er leiekontrakten som sådan som skal eksponeres for markedet. Den kan gjennomføres som prosjektkonkurranse om hvem som kan levere den beste leiekontrakten i form av beliggenhet, prosjektutforming, funksjoner, utnyttelse, leienivå eller finansiering. Etter vår oppfatning kan ikke den offentlige leietaker la være å gjennomføre en slik anbudskonkurranse, og i stedet pålegge den private utbyggeren/utleieren å gjennomføre anbudskonkurranse, knyttet til de etterfølgende byggearbeidene som en fullmaktsmodell. Det foreligger imidlertid foreløpig ingen rettslig avgjørelse, eller uttalelse fra departementene på hva som er riktig fremgangsmåte. Dersom man har eksponert leiekontrakten for markedet i form av en prosjektkonkurranse, oppstår det flere spørsmål: Skal de etterfølgende kontrakter – for eksempel bygge- og anleggskontrakter, vare- og tjenestekontrakter, også konkurranseutsettes? Det generelle utgangspunkt må være: Dersom leiekontrakten/samarbeidsprosjektet har vært eksponert for markedet i form av en anbudskonkurranse, er det ikke nødvendig å konkurranseutsette de etterfølgende kontraktene. Dette vil imidlertid bero på en konkret vurdering av prosjektkonkurransen som er gjennomført i forkant. Samt i hvilken grad den offentlige leietakeren skal kunne påvirke de etterfølgende anskaffelsene knyttet til gjennomføringen av prosjektet. Dersom man etter en slik vurdering kommer frem til at også de etterfølgende kontraktene må konkurranseutsettes, vil man si at den private utbyggeren/utleier opptrer på vegne av den offentlige leietakeren. Derfor plikter han å gjennomføre de etterfølgende anskaffelser i samsvar med anskaffelsesregelverket.
…et skatteråd til sluttAndre momenter som tillegges vekt for å vurdere om kontrakten faller inn under unntak i forskriften, er om det foreligger en operasjonell eller finansiell lease. Man bør derfor ikke se seg blind på hvordan man kan tilpasse seg, men også påse at det oppnås den tilsiktede skatte- og regnskapsmessige effekt.
