Regelen om opparbeidelse
Plan- og bygningsloven § 18-1 bokstav a stiller etter nærmere vilkår krav til opparbeidelse av vei i regulert strøk. Etter bestemmelsen kan plan- og bygningsmyndighetene pålegge en eller flere grunneiere å bygge vei frem til og langs den side av tomta hvor den har sin atkomst.
Formålet med regelen er å sikre reguleringsplanens innhold og forutsetninger om veianlegg, utover den enkelte tomt og uavhengig av det enkelte prosjekt. Bestemmelsene om veiopparbeidelse må sees i sammenheng med reglene om refusjon.
Kjerneinnholdet og begrunnelsen for bestemmelsen om veiopparbeidelse kan føres tilbake til bygningslovgivningen i Norge på 1800-tallet. Av hensyn til forhold som forurensing, helseproblemer, trafikksikkerhet og en best mulig utnyttelse av ressursene, ble det lagt opp til at ingen fikk utvikle tomter eller områder uten tilfredsstillende infrastruktur.
Dersom vilkårene for opparbeidelse er oppfylt, inntrer kravet automatisk i forbindelse med dele- og byggetiltak. Dersom grunneier skal slippe opparbeidelse eller få utsatt plikten, krever dette et særskilt hjemmelsgrunnlag.
Et grunnlag for utsettelse av opparbeidelsesplikten er inntatt i § 18-1 tredje ledd. Regelen er av stor praktisk betydning da den gir en adgang for grunneier til å få utsatt opparbeidelsesplikten til et nærmere angitt tidspunkt eller å få dispensasjon fra kravet på varig- eller ubestemt tid.
En regel fra det forrige århundre
Bestemmelsen om veiopparbeidelse har gjennomgått svært få endringer i årenes løp. By- og tettstedsutviklingen og rollefordelingen mellom offentlige myndigheter og private aktører har samtidig endret seg betydelig. Plan- og bygningslovgivningen er parallelt endret og revidert på en rekke områder. Verktøy som rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler er blant annet kommet til som viktige mekanismer når teknisk infrastruktur som vei skal sikres og finansieres innenfor nye planområder.
Innholdet i § 18-1 ble til på et tidspunkt der by og gatebildet ikke var etablert slik vi kjenner det i dag, og der loven ikke hadde verktøy som rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler. Hovedfunksjonen var å sikre nyetablering av infrastruktur i takt med voksende by- og tettsteder. Bestemmelsen har en annen funksjon i dag ved at den ofte aktualiseres i forbindelse med fortettingsprosjekter innenfor eldre reguleringsplaner eller der reguleringsplanen ikke har egne rekkefølgekrav for etablering av vei.
Bestemmelsens relevans i fortettingsprosjekter
På en boligtomt på Oslo vest rives eksempelvis eksiterende bolig og erstattes med flere nye boenheter. Der veistrekning langs utbyggingseiendommen ikke er opparbeidet i tråd med reguleringsplanen og lovens krav, kommer regelen om opparbeidelse i utgangspunkt til anvendelse. Bestemmelsen i § 18-1 kan dermed sies å fungere som et sikkerhetsnett for at resterende fortetting innenfor eksisterende plan gjennomføres i takt med behovet for utvidelser av veianlegget.
Eplehageutbygging og fortetting innenfor allerede eksisterende reguleringsplaner er en relativt ny måte å drive eiendomsutvikling på. Der denne type fortetting i et område gjøres over tid, vil behovet for opparbeidelse ofte ikke aktualiseres umiddelbart. Bygningsmyndighetene har da ofte vurdert eksisterende veikapasitet som tilfredsstillende for å kunne ivareta fremkommelighet og trafikksikkerhet, også etter utbyggingen.
Historisk har det derfor vært praksis for at bygningsmyndighetene har innvilget midlertidig dispensasjon fra kravet til veiopparbeidelse.
Økt fortetting over tid kan resultere i opparbeidelseskrav
Der fortettingsprosjektene intensiveres eller der eksisterende område har hatt flere større fortettingsprosjekter med dispensasjon, kan nye prosjekter innenfor området derimot bli pålagt opparbeidelse i tråd med hovedregelen. Dette har blant annet vært tilfelle i flere byggesaker i Oslo og Viken der veiens bredde er vurdert til å være for smal for den trafikk og bruk nye prosjekter genererer.
Opparbeidelseskravet kommer da ofte som en overraskelse for en eller flere eiendomsutviklere. Et oversiktlig og attraktivt fortettingsprosjekt, med god kommersiell avkastning, ble med et mer komplisert.
Praktiske og rettslige utfordringer med veiopparbeidelse
Bestemmelsen om veiopparbeidelse håndheves av den enkelte kommune. Utover lovtekst, forarbeider og eldre rundskriv fra departementet, er det begrenset praksis for hvordan bestemmelsen skal håndheves. Dette har medført varierende resultater mht. hvordan bestemmelsen forvaltes, både fra sak til sak og fra kommune til kommune.
En praktisk viktig utfordring i flere utviklingsprosjekter er fremdriften for boligprosjektet. Praksis viser at flere kommuner oppstiller vilkår om igangsettingstillatelse i veibyggesaken før boligprosjektet tillates igangsatt. Hvorvidt denne praksis har vært lovgivers intensjon og har en hjemmelsforankring i lovverket, er relevante problemstillinger i denne sammenheng.
Det må legges til grunn at kommunens motivasjon for denne type fremdriftskrav er stilt for å unngå ferdige byggeprosjekter der sluttbrukerne er klare for innflytting, men der veianlegget ikke er opparbeidet. Dette har vært tilfelle for flere prosjekter i Oslo. Kommunens praksis innebærer samtidig store utfordringer mht. fremdrift og finansiering. Det er ikke uvanlig at byggeprosjekter forsinkes med 1- 1,5 år.
Avklaring av veitekniske spørsmål mellom kommunale etater drar ofte ut i tid. Byggeplanene skal eksempelvis godkjennes av kommunens veimyndighet der det kan oppstå spørsmål om omfang, utforming og materialvalg m.m. Dette har sammenheng med kommunens fremtidige overtakelse av det ferdige veianlegget, der kommunen blir eier og ansvarlige for drift og vedlikehold.
Veiopparbeidelse forutsetter også ofte tilgang til regulert veigrunn i privat eie langs veianlegget. Der naboer og omkringliggende miljø i utgangspunktet er sterkt imot fortettingsprosjektet, kan dermed tilgang til opparbeidelsesarealene forutsette grunnerverv gjennom ekspropriasjon. Denne type prosesser vil ofte dra ut i tid og skape stor usikkerhet for prosjektets lønnsomhet.
Er reglene om veiopparbeidelse etter § 18-1 modne for endring?
Flere eiendomsutviklere har etterlyst tydeligere prosesser for kommunal håndtering av opparbeidelseskravet i § 18-1 og stilt spørsmål om denne etter sitt innhold er egnet til å ivareta partenes interesser i opparbeidelsessaker. Dette gjelder både for saksbehandlingen internt i kommunen og innholdet og rekkevidden av opparbeidelseskravet.
I lovarbeidet til plan- og bygningsloven fra 2008 ble det fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus vist til at reglene om opparbeidelse av vei og refusjon best er egnet til å gi rimelige resultater ved feltutbygginger og bygging i områder som fra før av er ubebygd.
Fra Oslo kommune ble det også pekt på flere utfordringer med bestemmelsen. Det ble blant annet vist til utfordringer med fremdrift i byggesakene og kommunens begrensede verktøy for å sikre at veianlegget etableres i tråd med kommunens krav, og til rett tidspunkt.Til tross for utfordringer med bestemmelsen i praksis, og tydelige tilbakemeldinger og innspill under lovarbeidet, har bestemmelsen ikke gjennomgått større endringer de senere år. Det kan se ut som bestemmelser om rekkefølgekrav i nyere arealplaner og reglene om utbyggingsavtaler har satt lovens eget rekkefølgekrav i § 18-1 delvis på sidelinjen.
Bestemmelsen er samtidig svært relevant i en stor andel av fortettingsprosjektene som gjennomføres i dag, og bør derfor vies oppmerksomhet fra statlig, kommunalt og privat hold.
Artikkelforfatter er Erik Greipsland, senioradvokat i i advokatfirmaet Bing Hodneland
