Utbyggingsavtaler – hvordan oppnå avtaler som ikke er uforholdsmessige

4Utbyggingsavtaler skal legge til rette for en byrdefordeling 

Utbyggingsavtaler er et viktig redskap for å realisere reguleringsplaner, og gir mulighet for en praktisk håndtering av rekkefølgekrav. Utbyggingsavtaler kan bidra til en balansert fordeling av byrdene ved gjennomføring av tiltak omfattet av rekkefølgekrav, hvilket har vært lovgivers klare mening ved det såkalte forholdsmessighetskriteriet i pbl § 17-3(3). 

Forholdsmessighetsvilkåret forutsetter at utbyggers bidrag må «stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen», samt at kostnadene som belastes utbygger står i rimelig forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen. 

I en spørreundersøkelse foretatt for Bygg21 (2018) med nesten 100 respondenter fra både utbygger- og kommunesiden kom det imidlertid frem at utbyggerne i praksis erfarer utfordringer i forhandlinger med kommunen om hva som forventes av bidrag, og at utbyggerne må yte et uforholdsmessig stort bidrag. Respondentene fra kommunene mente imidlertid at byrdefordelingen mellom utbygger og kommune var balansert. Avviket mellom utbyggernes og kommunenes oppfatning kan tyde på at det inngås utbyggingsavtaler som innholdsmessig ikke tilfredsstiller lovens krav om forholdsmessighet. 

Reguleringsplanen bereder grunnen for balanserte utbyggingsavtaler

Forholdsmessighetskriteriet er en reell skranke for hva det kan inngås utbyggingsavtale om. Sett i lys av at rekkefølgebestemmelser ikke skal utgjøre et skjult utbyggingshinder og at en etterfølgende utbyggingsavtale må ligge innenfor de lovbestemte skrankene i pbl § 17-3(3), ligger det i dagen at forslagsstiller og planmyndighet må ha for øye hvordan foreslåtte rekkefølgekrav kan løses allerede i planarbeidet. Gjøres dette, legges det samtidig til rette for at utvikling i samsvar med reguleringsplanen blir realisert innen en rimelig tidshorisont og at utbyggers bidrag ikke sprenger rammene for hva som er forholdsmessig. 

Et praktisk grep for å kunne legge til rette for mer smidige utbyggingsavtaleforhandlinger, hvor det er realistisk å komme til et forhandlingsresultat som ikke er i strid med forholdsmessighetsvilkåret, er å dele opp rekkefølgekravene i så stor grad som mulig, og knytte disse opp mot de utbyggingsfeltene som har sterkest planfaglig sammenheng med tiltaket. Rekkefølgekrav som åpner for kontantbidrag fremfor realytelse, «sikret opparbeidet», bidrar også til større fleksibilitet i avtaleforhandlingene, men innebærer ikke at kommunen kan «pålegge» utbygger et bestemt bidrag uten hensyntaken til forholdsmessighetskriteriet. 

Forholdsmessighetskriteriet i forhandlingene – finn spillerommet

Videre i utbyggingsavtaleforhandlingene kommer viktigheten av at både kommunen og utbygger synliggjør hvilket bidrag hver av partene yter, sett opp mot lovens bestemmelse om forholdsmessighet. Spriket i partenes oppfatning av byrdefordelingen i utbyggingsavtaler som fremgikk av spørreundersøkelsen gjennomført på oppdrag fra Bygg21 i 2018 kan delvis forklares med at partene ikke har kommunisert eget bidrag tydelig nok for avtalemotparten. 

Det er en forutsetning at det skal foretas en individuell og konkret vurdering for hver utbyggingsavtale som forhandles frem. En kommunal praksis om at utbygger skal bidra med en bestemt stykkpris pr boenhet eller pr m2 BRA uten nærmere vurdering av forholdsmessighetsvilkåret er følgelig ikke akseptabel. 

Der kommuner ved forutgående prinsippvedtak el. har «bundet opp» sin forhandlingskompetanse i utbyggingsavtaleforhandlinger eksempelvis gjennom avhendingsinstruks og MVA-vedtak, mister partene fleksibilitet i forhandlingene. Selv om det isolert sett ikke er noe til hinder for slike prinsippvedtak, kan slike vedtak i praksis innebære at det kan være vanskelig å oppfylle forholdsmessighetskriteriet, i alle fall ikke uten at kommunen bidrar på annen måte. Konsekvensen av at kommunene fatter vedtak som er ment å skape forutsigbarhet og/eller sikre likebehandling, kan følgelig være at utbyggingsavtaleforhandlingene blir mer krevende enn nødvendig, og kan være økonomisk mer belastende for kommunen enn om slike prinsippvedtak ikke var fattet. 

Av denne grunn bør kommune avstå fra å fatte prinsippvedtak som binder opp kommunens utbyggingsavtalekompetanse, men beholder muligheten til å kunne inngå anleggsbidragsavtale og justeringsavtale eller å avstå fri grunn der utbyggers økonomiske bidrag tilsier en slik byrdefordeling mellom partene.

Artikkelforfatteren var medlem i Advokatutvalget som bidro i arbeidet med Bygg21 sin rapport «Utbyggingsavtaler – byrdefordeling i ubalanse» (2018).