Offentlig privat samarbeid – fordeler og utfordringer

Offentlig privat samarbeid – OPS – er en gjennomføringsmodell for offentlige prosjekter som benyttes ved oppføring av formålsbygg (f.eks. sykehus og skolebygg), offentlige veier og annen infrastruktur.

Hva er OPS?OPS går i korthet ut på at en privat aktør (typisk én eller flere entreprenører) får i oppdrag å løse en samfunnsfunksjon for det offentlige over en lengre tidsperiode. Konkurranse om oppdraget skjer gjennom en offentlig anskaffelsesprosess. Det er det offentlige (stat, fylkeskommune, kommune, foretak osv.) som setter krav til resultatet, mens den private aktøren får ansvar for å prosjektere, finansiere, bygge, drifte og vedlikeholde tiltaket. Den private aktøren har også ansvaret for at den avtalte funksjonen opprettholdes gjennom hele avtaleperioden, som ofte vil være på mellom 20 og 30 år.

Strukturering av OPS-prosjektetDen private aktøren vil som regel være organisert gjennom et aksjeselskap som er særskilt opprettet for det konkrete OPS-prosjektet, et såkalt «Single Purpose Vehicle» («OPS-selskapet»). Opprettelsen av et særskilt OPS-selskap åpner for at flere private aktører kan gå sammen i anbudskonkurransen, samt for senere omsetning av aksjer i OPS-selskapet.

Les også: Eiendomsskatt – medvind for skattyter hos domstolene

OPS-selskapet har byggherrerollen, og har derfor også risiko for kostnadsoverskridelser, overholdelse av frister, feil og mangler samt livsløpskostnader. I OPS-prosjekter er målsettingen å fordele risiko og ansvar mellom oppdragsgiveren og OPS-selskapet på en mest mulig effektiv måte i løpet av livssyklusen. Tanken er at den part som er best egnet til å håndtere en risiko, får ansvaret for den. Eksempelvis er risiko knyttet til behov for skole eller sykehjem i forhold til demografi i kommunen, reguleringsplaner og utbyggingsplaner en risiko kommunen er best egnet til å bære. Risiko knyttet til opprettholdelse av funksjon i avtaleperioden er en risiko utbygger har størst påvirkningsmulighet på, og det er dermed OPS-selskapet som bør bære denne risikoen.

I infrastrukturprosjekter har oppdragsgiveren enten bidratt med et høyere vederlag for anlegget de første årene etter trafikkåpning, eller fulgt en lineær vederlagsprofil gjennom hele driftsfasen. Anlegget anses overlevert til staten ved trafikkåpning, mens OPS-selskapet har ansvar for anlegget og driften av dette i avtaleperioden. Oppdragsgiveren er i avtaleperioden kun ansvarlig for å betale et løpende vederlag til OPS-selskapet for drift og vedlikehold, som normalt også vil inneholde et element av betaling for selve veianlegget.

Når det gjelder formålsbygg vil eierskapet til bygningen som regel ligge hos OPS-selskapet gjennom hele avtaleperioden. En leieavtale vil imidlertid ofte på nærmere vilkår åpne opp for overføring av eierskapet ved opphør av leieperioden. Betalings-/leiemekanismen for formålsbygg kan variere, hvor det gjerne skilles mellom finansiell og operasjonell leie. Ved finansiell leie betales i realiteten en kjøpesum i form av årlig leie i hele leieperioden, slik at overføring ved avsluttet leieperiode vil være vederlagsfri (eventuelt kun bestå av et mindre vederlag).

Les også: Å regulere i strid med kommuneplaner

AvtaleverketOPS-avtalene er komplekse. Partene inngår en OPS-avtale som viser til den funksjonsbeskrivelsen som oppdragsgiver har gitt, og som OPS-selskapet har forpliktet seg til å levere i konkurransedokumentene. OPS-avtalene kan være ulikt utformet, men felles for avtalene er at hele den funksjonen som oppdragsgiveren ønsker å oppnå sikres i et samlet avtaleverk.

OPS-selskapet har rett til å benytte seg av kontraktsmedhjelpere/underleverandører for å oppfylle forpliktelsene i OPS-avtalen. OPS-selskapet står imidlertid fullt ut ansvarlig overfor oppdragsgiveren for oppfyllelse av samtlige avtaler, og oppdragsgiver vil også i praksis kun forholde seg til OPS-selskapet i forbindelse med gjennomføringen av oppdraget.

OPS i NorgeSå langt har OPS-prosjekter vært lite utbredt i Norge, særlig i transportsektoren. Solberg-regjeringen har ønsket økt bruk av OPS i transportsektoren, og presenterte i 2015 et rammeverk for bruk av OPS. Modellen som ble lagt fram i Meld. St. 25 (2014-2015) «På rett vei— Reformer i veisektoren», var noe endret fra den som tidligere ble brukt på vei i Norge. Endringene besto blant annet i at tilbakebetalingsprofilen skal utformes slik at størstedelen av investeringskostnaden skal utbetales tidlig i kontraktsperioden, etter at utbyggingsprosjektet er overlevert og satt i drift. En mindre del av investeringsutgiften skal utbetales over driftsperioden, for å gi OPS-selskapet insentiver til å vektlegge livsløpskvalitet. OPS-selskapet mottar i tillegg et årlig vederlag gjennom hele kontraktsperioden knyttet til drift og vedlikehold. Bevilgningene over statsbudsjettet knyttet til investeringen, skal skje i utbyggingsperioden.

Per i dag er tre veiprosjekter tiltenkt gjennomført som OPS-prosjekter:• rv 3/rv 25 Ommangsvollen – Grundset/Basthjørnet i Hedmark• E10/rv 85 Tjeldsund – Gullesfjordbotn – Langvassbukt i Nordland og Troms• rv 555 Sotrasambandet i Hordaland

Konkurransen om veiutbyggingen i Hedmark ble utlyst som OPS-prosjekt i april 2017, og tre prekvalifiserte selskapsgrupperinger skal inngi tilbud i løpet av oktober 2017. Av Nasjonal Transportplan 2018-2029 fremgår det at regjeringen i fremtiden vil vurdere bruk av OPS som gjennomføringsstrategi når dette utløser merverdi i prosjektet.

OPS har blitt brukt noe mer i Norge ved utbygging av formålsbygg. Av ferdigstilte prosjekter nevnes blant annet Jessheim videregående skole, Veitvet skole og Søreide skole, nødsentralen på Albertmyra i Bodø, politihuset i Trondheim, Hamar politihus, HSV sykehjem (Ellingsrudhjemmet) og Aquarama i Kristiansand.

Les også: Sterk økning i eiendomskrangler

Fordeler og ulemper ved OPSErfaringer fra inn- og utland peker i retning av at OPS har en rekke fordeler, herunder:• Optimal risikofordeling• Optimalt nivå for livsløpskostnader• Lavere og mer forutsigbare totalkostnader• Incitament til å finne helhetlige, effektive og innovative løsninger• Raskere prosjektgjennomføring og få forsinkelser• Lite vedlikeholdsetterslep og bedre tjenester for brukerne

Erfaringene med OPS har imidlertid også vist at modellen byr på noen utfordringer, herunder:• Større krav til valg av leverandør• Komplisert prosess og avtaleverk• Større krav til garantier og håndtering av evt. konkurs• Større risiko og utfordringer ved behov for endringer i løpet av kontraktsperioden• Høyere finansierings- og transaksjonskostnader

OppsummeringSelv om mange fremdeles er skeptiske til bruk av OPS som gjennomføringsmodell, tyder erfaringene på at OPS stimulerer til innovasjon, økt produktivitet og til å levere god kvalitet over hele livsløpet. For å kunne håndtere slike prosjekter kreves imidlertid både god bransjeforståelse, tilstrekkelig bredde i den faglige tilnærmingen og evne til skreddersøm. Følg med videre i vår artikkelserie for et innblikk i noen av problemstillingene man som rådgiver, utbygger eller representant for det offentlige bør kjenne til ved deltakelse i OPS-prosesser.

Artikkelforfatterne er advokater i EY. EY publiserer denne høsten en artikkelserie om ulike temaer knyttet til OPS. EY har lang erfaring med tverrfaglig bistand til det offentlige samt til bygg- og anleggsbransjen, og har et bredt team bestående av advokater, økonomer, revisorer og konsulenter.